监狱绩效考核运用中存在的问题及改进

　　【摘 要】：绩效考核是政府行政管理的一种重要的手段，旨在提高行政效能、降低行政成本、促进政府职能转变，并建设人民满意的服务型政府。它也是推进国家治理体系和治理能力现代化的有效途径。作为政府绩效管理的一部分，四川省锦江监狱的结合上级要求和监狱工作实际进行了创新，探索构建了绩效管理系统，展现了四川监狱的绩效管理理论和实践在根本属性、价值追求、制度体系、评价机制、管理工具、技术支持和效果发挥等方面的探索实践。本文以锦江监狱实践为例，对监狱建设现代化绩效管理体系进行了探索。

　　【关键词】：绩效考核；绩效管理；监狱行政；信息系统

　　前 言

　　新时代中央和国家机关以及各级政府在增强道路自信、理论自信、制度自信和文化自信的背景下，不断探索绩效管理，不断有新的进展，产生新的模式。四川省锦江监狱牢牢把握上级要求，立足实际革新绩效管理思路，研究吸收先进绩效管理经验，对现行绩效考核制度在运行中存在的问题进行了梳理分析，并制定了针对性解决方案。根据监狱实际情况，提炼出部门关键任务考核指标（KPI）,建立起360度综合评价体系对部门进行全方位评价，将综合评价与现行各分线考核以及行政督察、规范管理、政治督察等专项检查内容有机融合，建立了适合当前监狱运行模式的绩效管理体系，并以信息技术为依托开发了高效的绩效管理系统，具有高度集成、维度多元、效率优先、自主开发、自我迭代的特点，是监狱在推进现代治理中的理念革新和有力探索。

　　一、传统监狱绩效考核的难点与痛点

　　传统的监狱绩效考核方式是依据省监狱管理局对监狱的绩效考核办法进行任务分解，建立加扣分指标体系来对监狱内部部门进行考核。各条业务线按百分比划分，各部门按业务属性划入业务线进行考核，其运行稳定，能够完成对监狱各部门进行考核的任务。但人为对各业务线划分百分比，导致不同业务线的部门工作绩效无法得到客观公正的评价。总的来看，对比现代绩效管理理念和《四川省人民政府关于开展政府绩效管理试点工作的意见》的要求，传统监狱绩效考核还存在目标导向不够明确、指标体系有待优化、评价主体比较单一、过程管理不够精细、各业务考核难以平衡、评价客观性难以保障、加扣分标准不统一、分线的考核比重设置简单、分线考核的部门不统一、考评范围难以穷尽、激励约束作用不深、信息技术支撑滞后等九大难点与痛点。

　　二、当前政策和上级要求

　　（一）省政府关于绩效管理工作的要求

　　《四川省人民政府关于开展政府绩效管理试点工作的意见》提出绩效管理要建立管理体系、优化指标设置、稳步推进实施、加强过程管理、分级考核评价、强化结果运用六个要求，要求要对被考评单位的工作业绩和实际效果进行全面综合评价。

　　（二）省局对监狱的绩效考核制度要求及分析

　　按照省局最新修订的《四川省监狱绩效考核办法》，考核项目分为党的建设（25分）、安全稳定（25分）、改造与执法（25分）、企业管理与财务管理（10分）、综合保障（15分）五项，以及效能建设和局领导综合评价，原则上五项考核只扣分不加分。对比以往建立各条分线设置，已经将考核的分类进行了简化，并且已经使主要业务在考核中占的比重一致。省局设立绩效管理领导小组，由局党委书记、局长任组长，局党委副书记、政委任副组长，其他局领导为成员。在局领导综合评价中，局长和政委的评价占50%，其他局领导的评价占50%。省局的记分公式为：监狱总分=（五项考核之和*90%+局领导综合评价*10%+效能建设分）*各监狱工作难易度系数。

　　（三）省局对监狱的考核与监狱内部考核的区别

　　省局对监狱的考核模式对监狱自身的内部考核有着重大指导意义。通过对比省局对监狱的考核模式和监狱内部的考核模式可以发现二者是既相互联系，又相对独立，主要在考核层级、考核对象、考核周期等方面存在差异。因此，监狱内部考核要以省局对监狱的考核模式为导向，但不能完全照搬省局的考核办法，必须要从监狱实际出发，制定符合监狱自身发展规律的绩效考核办法，构建具有监狱特色的管理体系。

　　三、当前我国政府部门绩效管理现状

　　现代意义上的中国政府绩效管理发轫于20世纪80年代，目标责任制是政府绩效管理的开端。20世纪90年代，各地探索并形成了诸如基于目标责任制的“青岛模式”、重视效能提升的“福建模式”、强调社会服务承诺制的“烟台模式”等一批具有代表性的政府绩效管理新模式。进入21世纪后，随着目标管理、PDCA循环、平衡计分卡等西方政府绩效管理理念与技术的引入，目标责任制、效能建设以及社会服务承诺制等多种模式逐步整合，基本形成相对统一稳定的政府绩效管理框架。但整体来看，我国行政机关的绩效管理仍处于自发状态，统一规范的制度化建设比较滞后，配套机制与措施也尚未建立起来，绩效管理效用的充分发挥仍有较大空间。

　　四、锦江监狱关于绩效管理模式的探索

　　（一）把握上级要求，立足实际革新绩效管理思路

　　按照党中央、国务院关于加快推进政府绩效管理制度的部署和要求，国家监察部发布《关于印发〈关于开展政府绩效管理试点工作的意见〉的通知》（监发〔2011〕6号），在四川省等13个省市（区）及国务院相关部门开展试点。四川省人民政府先后出台《关于开展政府绩效管理试点工作的意见》（川府函〔2011〕198号）《部门绩效管理办法》（川府发〔2014〕25号）《关于印发〈四川省人民政府市（州）政府目标管理办法〉的通知》（川府发〔2014〕26号），规定在部门自我评价的基础上，采取政府领导评估、绩效组织评价、部门互评和社会公众评价相结合的方式对政府部门开展绩效考核，建立了以综合评价为主，特殊情况加扣分为辅的政府绩效考核管理体系。可见，采取以综合评价为主，特殊情况加扣分为辅的绩效考核方式已经成为当前绩效考核工作的主流，监狱自身的绩效考核与管理必须要跟上时代，大胆改革创新。

　　（二）构建以360度综合评价为主，专项加扣分考核为辅的信息化绩效考核管理体系

　　通过对现代绩效考核管理理论的研究学习，锦江监狱综合运用管理者评估法（ManagementbyObjectives，MBO）、360度评估法（360-DegreeFeedback）、关键绩效指标法（KeyPerformanceIndicators，KPIs）、目标管理法（ObjectiveManagement）等现代理论，针对传统监狱绩效考核存在的难点与痛点，按照省委省政府对政府部门绩效考核管理的总体要求，结合监狱自身组织架构、工作属性、业务特点等实际情况，构建了以360度综合评价为主，专项加扣分考核为辅的信息化绩效考核管理体系。其中，360度评价是指将主要领导评价、分管领导评价、部门互评、部门自评分别赋予不同的权重，作为一个闭环的评价整体对部门的KPI（关键任务指标）进行全面综合评价。专项考核是指将传统考核中的各类的加扣分条款进行分类量化整合，作为辅助的加扣分项。整个考核体系涉及的评价与被评价主体多，权重调节选项精细，计算参数复杂，传统依靠电子表格半自动计算的方式已无法满足需求，因此必须针对性开发全面信息化的绩效考核系统，以实现高效、精准、便捷的绩效考核管理。

　　1.在考核维度上，以权重管理为核心实现360度的综合评价体系。

　　针对综合评价面较窄，部门业绩难以得到反映等难点，围绕部门KPI，该体系将传统考核中的领导评价，扩展为领导和部门360度的全面评价。设置领导评价占60%，部门评价占40%，使一个部门最终的评价结果包含了领导评价和部门评价的总和，将综合评估提升了一个维度，最大程度涵盖了部门业绩评价的主体。同时延续局主要领导（局长和政委）的评价占局领导评价50%的传统，在360度综合评价体系中，设置监狱主要领导评价（监狱长和政委）占监狱领导评价的50%。

　　2.在评价指标上，提炼关键任务考核指标（KPI)。

　　针对过程管理不细、部门业绩难以得到反映、结果运用不强等难点，该体系把监狱的整体战略目标分解为部门可操作的工作目标，围绕整体工作推进，结合各部门任务的共、特性，总结提炼出八类关键任务考核指标（KPI），分别为：年度总体任务推进情况、碰头会任务完成情况、月度任务完成情况、特色亮点工作开展情况、领导交办的临时工作任务情况、上级领导交办的临时工作任务情况、需要加强和规范的方面、其他需要说明的情况。由部门在每个考核月对上述八项指标进行填报，领导在进行综合评价时可以直接查看部门填报的上述内容，从而对部门的工作情况和进度有了直观、全面的掌握。

　　3.在层级管理上，建立多级关联评价体系。

　　针对评价结果客观性难以保障的难点，该体系对领导与部门以及部门与其他部门之间的关系进行了区分设置，分为分管领导关系、业务领导关系以及普通领导关系三个层级，并对应不同的考核权重。对部门与其他部门的关系设置为非常紧密、较为紧密、普通、较低关联、极低关联五个关系层级，并对应设置不同的考核权重。使一个部门的评价结果，既由全体领导和其他部门共同参与评价决定，又由与其关联关系较高，了解掌握部门工作和绩效最多的领导和部门共同决定。

　　4.在权重分配上，优化考核权重设置。

　　针对多做多错多扣分等难点，在该体系中，一个部门的评价结果将由13位领导和28个部门共同构成。通过对一个部门360度的全面综合评价，能够较客观真实地反映其工作绩效。同时，将专项量化考核作为必要补充，设置综合评价结果在总体考核中占80%，专项量化考核作为补充占20%，改变过去由单纯的加扣分来决定一个部门绩效的情况。针对各条业务线之间的占比难以平衡的难点，取消专项考核分线和不同业务在总分的占比设置。在监狱工作中，目标的完成往往是各条业务线协作的结果，很难确切界定某一业务对总体目标完成的贡献大小，各条业务线属于协同共生的关系，各职能部门都有对某一专业领域进行推进、督促和检查的义务和权利，故各业务专项考核的分数，应按照同等比例计入专项考核的加扣分。

　　5.在辅助加扣分项目设定上，优化现有专项考核体系。

　　在专项考核部分，仍然可以继续沿用省局和监狱的现行制度，但要对现行的各条考核制度予以全面优化。一是按照省局原则上五项考核只扣分不加分的标准，取消各条分线考核制度中的加分项目，让专项考核条款更加刚性和合理，进一步缩小考核部门的自由裁量权。二是对于取消的加分项目，如部门认为某项工作应该得到肯定，可在关键任务完成情况报告中进行填报，由全体领导和部门共同进行绩效综合评价。三是与监狱现行的行政督察、规范管理、政治督察等专项检查内容有机融合，对相关制度条款进行优化，统一考核入口，统一分值大小，统一结果呈报。

　　（三）改进考核流程，优化数据呈现

　　1.流程管控上，实现扁平化。

　　针对考核流程繁琐，效能难以提升的难点，不再设置考核小组，一般情况下不再召开考核会议，实现由分管领导对所辖部门的考评过程和结果直接负责，由绩效办对所有考评进行审核并最终计入考核结果的扁平化运作模式。

　　2.数据呈现上，实现多维可视化。

　　针对结果查询不便、考核数据表较为抽象，指导工作实际力度不强的难点，运用大数据分析技术创新建立了部门月考核分K线图、任务完成情况进度图、任务报告阅读量热度图、部门与领导和其他部门的实时关系图等图表、实现考核数据的多维度可视化，实现考核进程、部门任务进度、部门受关注程度、以及部门实际关系情况的直观展示，进一步提升了指导实际工作的效能。

　　（四）采用信息化手段实施

　　传统的绩效考核方式，机械采用计算加扣分的方式结合开会研究来确定考核结果，存在前文所描述的难点痛点，构建新的绩效考核管理体系，就要对绩效考核的思想、方式、手段和应用全面进行科学化和信息化，要提供更便捷高效的操作模式。锦江监狱基于现代信息技术，自主开发运行于服务器的线上《绩效管理系统》，将考核流程、考核数据、考核结果统一集成，实现了绩效考核的平台化运行。

　　（五）实际运行效果

　　目前，锦江监狱的绩效考核管理系统自2023年1月试运行以来，累计已稳定运行9个月，运行期间各部门得到了较为客观公正的绩效评价，开展考核的工作周期大幅缩短，部门工作业绩、工作评价、关注程度和累计排名结果实时可查询，极大增进了监狱领导对和各部门工作的掌握程度，极大促进了部门间的沟通了解和协调共进，得到了监狱领导和部门的一致认可。本次绩效管理理念和软硬件的革新，打破了原有的模式，监狱配套修订出台了新的绩效管理办法，确保了绩效管理理念的正确执行和管理操作的规范化、标准化、制度化。

　　1.操作便捷、上手简单。

　　系统将操者分为领导、部门和绩效管理者三类，只对操作者展现自己需要了解的数据和操作的界面，如领导只需采用五星评价的方式进行打分即可完成对一个部门的全面评价。首页设置了制度查询和操作帮助功能，汇总了各类考核制度，实现查看一项内容，只需点击3次鼠标即可。部门在进行专项考核时，只需填报考核事实和加扣分值，系统将自动调用匹配相关的考核制度及条款，进一步提升了部门填报的效能。

　　2.数据丰富、维度多元。

　　可以直观查看部门当前总体工作完成进度、部门考核分变化情况、部门考核分K线、部门与其他部门在不同考核阶段的分值差距、部门工作汇报的受关注情况、部门与领导和其他部门的关系及考核权重设置等数据。从不同角度展现一个部门的各项情况，领导掌握部门情况不再单纯依靠工作汇报这一种形式。

　　3.跨越平台、随时查看。

　　系统采用BS模式，电脑端只需要浏览器即可访问系统，手机通过微信也可直接进入系统进行操作，做到了随时随地查询数据、开展考核，使绩效管理进程不再受疫情封闭、人员休假的影响。

　　4.逻辑清晰、

　　注重效率。系统菜单按照使用者的操作顺序从上到下排布，按顺序操作即可顺利完成全部考核工作。如参与评价的领导界面只有考核纵览、评价部门以及留言建议三个模块；参与评价的部门界面只有考核纵览、关键考核任务填报、评价部门、专项考核以及留言建议五个模块。负责开展绩效考核工作、维护日常数据、设定权重关系的绩效办界面则按照设定顺序布置了丰富的操作选项。

　　5.设置丰富、调节精细。

　　该系统的整体核心为权重系统，在权重系统界面，可以直接对专项考核与综合评价、领导评价与部门评价、主要领导评价与副职领导评价、各类关联关系副职领导评价、各类关系的部门评价之间的权重占比进行精细化设置，实现实时调整、动态计算，最终使考评结果更加符合实际情况。

　　6.图形界面、数据可视。

　　绩效考核是绩效管理的手段，最终是要当指挥棒，决策的依据和部门工作的方向来自于对考核数据的理解和运用，通过创新建立集成部门当月考核动态的部门考核面板，部门考核分的面积图、考核数据K线图、工作受关注情况图等一系列数据展示途径，进一步提升绩效管理数据指导实际工作的作用。

　　五、工作建议

　　锦江监狱新的绩效考核管理体系带来了理念的革新，结合实际运行情况，有以下几点建议：

　　1.应用范围可以扩展。

　　该绩效考核管理理念和系统操作模式，不仅可以对监狱部门实现考核管理，其运用的相关理论、技术以及开发的信息化系统具备较强的扩展性，亦可适用到对企业、对人员的综合考评中。

　　2.独立研发可定制推广。

　　该系统由锦江监狱针对监狱工作实务开发独立设计研发，掌握核心代码，具备独立进行二次开发应用的基础，具有对监狱系统管理模式的广泛适配性、通用性，具备推广价值。

　　六、结 语

　　锦江监狱采用的对部门关键任务情况进行360度全方位评价的综合评价模式，结合专项考核，实现对管理体系的建立、指标设置的优化、过程管理的加强，是把目标绩效管理工作不断推向深入的有益尝试，实现了锦江监狱绩效管理的科学化和现代化，是中国式现代文明监狱建设的抓手之一，将对监狱工作带来深远影响。基于该模式开发的绩效考核管理系统，是监狱自主研发的最新管理成果，是监狱立足新发展阶段、贯彻新发展理念、服务新发展格局，着力健全与推动高质量发展相适应的绩效评价体系，实现了由点到线，连线成面，形成“一张网，全覆盖”的评价格局，具有鲜明的时代特征和专业特征，是监狱提高行政效能、降低行政成本、推进监狱治理体系和治理能力现代化的有益尝试。

　　责任编辑：广汉