“数字法治、智慧司法”背景下对智慧行政复议的思考

　　习近平总书记在党的十九大报告中指出，要“善于结合实际创造性推动工作，善于运用互联网技术和信息化手段开展工作。”2017年7月，国务院印发了《新一代人工智能发展规划》，拉开了我们国家在人工智能领域系统部署的序幕。2018年9月司法部出台《“数字法治、智慧司法”信息化体系建设指导意见》，明确了要将“数字法治 智慧司法”信息化体系建设作为一项带动司法行政事业发展，提升全面推进依法治国实践能力和水平的战略性任务。行政复议职能在机构改革后划入司法行政系统，作为一项具有司法性因素的特殊行政行为，行政复议被寄予成为行政争议化解主渠道的厚望。为发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道功能，在现代科技发展大势下，发展“智慧复议”提上日程。《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》指出：“加大我国行政复议制度建设，确保更加规范化、专业化和信息化。”本文主要思考在“数字法治、智慧司法”的目标引领下，行政复议工作要如何借助各项先进技术的“东风”，从而提高行政复议案件审理效率，促进行政复议的科学决策，实现行政争议实质性化解。

　　一、“智慧复议”现状及面临的主要问题

　　（一）数字化功能运用不充分不均衡。当前，大多数行政复议机构仍主要以现场面交和邮寄两种方式接收行政复议申请；有的地区同意以电话或者电子邮箱形式申请，但仍需纸质材料校核；有的地区开发微信小程序或者设计其他在线申请网页，但是要么上传文件的要求严格、流程繁琐，普通申请人难以正确操作，要么缺乏标准化、易操作的申请模板，申请人提交的申请材料难以达到法定受理条件，最后需要现场补正校核，反而增加申请人申请的难度。在案件登记和案件办理方面，很多行政复议机构还习惯于手工登记、纸质材料审批、按照普通办文程序办案，缺乏主动应用的积极性。行政复议数字化、信息化发展还存在地域发展不均衡现象，经济发达地区建设得比较好，其他地区的建设相对滞后。

　　（二）流程设计不够贴合行政复议工作的需要。一些行政复议在线办案系统流程设计不够完整，比如其前端缺少网上申请的信息，后端又没有涵盖决定履行、复议监督、电子案卷归档等环节。有的系统缺少必要的信息采集项目，有的信息采集项目过于繁琐。有的环节设置如案由类别未能因政策、社会发展需要进行拓展，导致案件无法录入。如今，行政复议调解、听证成为复议工作中解决行政争议的重要步骤，但部分复议平台系统缺乏相关环节设置，滞后于行政复议的发展。在实现行政复议工作人员与阅卷人区分系统端口浏览服务，同时又能确保信息不被泄露方面的探索还不够充分。行政复议系统内部数据互通共享还存在“壁垒”，比如，对于责令限期拆除行为是属行政命令、行政强制还是行政处罚类似的问题，不同行政复议机关理解不同，如果行政复议机关之间缺乏信息联通，会导致“同案不同断”。行政复议机关与行政执法部门、信访部门、法院的信息缺乏交流，可能造成案件审理时收集信息不够全面，影响决策的科学性。

　　（三）行政复议信息数据采集、分析和研判不足。行政复议智能化平台的运用还不够充分，大量行政复议案件材料数据无法被有效采集。由于缺乏对现有复议数据的综合和深度分析，“类案”未被进行梳理、分类和标签，相关信息的查找只能依靠人工检索。目前投入使用的行政复议智能化平台、系统还未能做到直接管理和分析不同地区的行政复议情况，借助智能化平台和系统识别行政复议风险和预测其发展的功能还未能完全实现。现有的大数据库对申请人信息进行整合分析不足，造成一些重复性投诉举报案件未能引起足够的重视，导致此类案件未能从根源上解决问题。

　　二、“智慧复议”发展的方向和路径

　　行政复议具有准司法特征，行政复议案件往往要实现法律价值、社会价值、政治价值的有机统一。作为化解行政争议的主要渠道，行政复议的核心问题是公正与效率。司法性的最高追求在于公正，包括程序公正和实体公正，行政复议亦如此。

　　（一）行政复议数字化、智能化提高效率

　　1. 加强智慧复议平台制度、流程的设计。实现数据标准统一，达到数据共享应是智慧复议的基本功能。针对行政复议申请、立案、审理、决定、执行、监督、结案制度的电子化、信息化、云技术、网络化等运用各项先进技术制定规范。建立完善一套统一的行政复议信息采集、使用和统计机制，加强对现有业务体系以及相关技术平台的归并整合，加强行政复议系统内业务、数据、技术和应用之间的衔接度和交互度。例如在申请阶段，利用识别技术自动输入申请平台，将行政复议申请书自动生成模板，便利群众发起复议申请；在受理阶段，自动生成呈批流转模板，网上审批，电子送达；在结案归档阶段，点击自动生成电子归档，结案数据与本系统和其他相关平台连通，方便检索查阅。

　　2.借助平台实现复议程序公开化。公开是实现公平正义的前提。作为程序公正的重要组成部分，公开性、透明度的不断提高意味着程序公正的不断显现。复议案件流转过程公开，就像物流信息可供查阅一样，让群众对案件已进入的阶段“心里有底”，从而更加认可和接受行政复议结果。通过行政复议过程公开还能在一定程度上实现对行政复议程序规范化的监督，“阳光”办案有效地防止行政复议活动的暗箱操作，增强公众对行政复议的信任感。

　　3. 构建行政复议辅助办案系统。行政复议辅助办案系统运用大数据等先进技术对行政复议案件进行多角度、分层次、综合性的数据分析和归类整合，实现分案由、分类别、分词条的行政复议案件库、行政诉讼裁判库、法律法规规章、学术理论大数据知识库。辅助办案系统可以协助行政复议办案人员对复议案件予以科学研判，使作出的行政复议决策更科学合理。辅助办案系统应具备类案推送和证据标准的功能。类案推送的主要作用在于从大数据库中分析、比对并提取与待办案件类似的已结案例，为行政复议办案人员在审理案件中梳理焦点、认定事实、法律适用等提供参考。证据标准指的是对大量生效裁决进行归纳、分析、提炼、总结，通过大量证据认定的实践做法，结合集体审判的经验，为待办案件的证据认定提供近似标准。

　　4.争取构建通用型多功能平台。归集其全国范围内不同属地、不同层级、不同领域的行政争议案件，统筹社会信息、行政复议信息采集，推动行政复议数据、政务信息与行政审判数据的资源深度共享。逐步实现依托智慧行政复议平台，让行政复议数据实现全国范围的连通。建立归集和统一的行政复议信息数据库，增强平台数据分析和整理的能力，通过标签画像等智能手段的运用，及时将高风险的信息数据甄别提取出来。同时，加强与行政执法部门、信访部门以及法院系统的沟通交流，共享部门信息资源数据。另外，行政复议智能化工作平台还需覆盖行政应诉流程系统，并和法院行政诉讼系统交互对接，为不服行政复议决定后起诉的案件积累信息数据。打破传统行政复议的时空限制，促进在线咨询、在线听证、在线调解。拓宽和畅通在线复议申请渠道，实现行政复议多端口、便捷式受理。

　　（二）行政复议实体公正的价值评判应由人实现

　　智慧复议是通过先进技术手段改进原有的传统业务形态，实现全业务、全流程、全节点的智能化，使行政复议办案人员在冗杂繁琐的工作流程中解脱出来，更加专注于案件审理，提升办案效率和效果。但不意味着行政复议所有的业务，特别是实质层面的推理和决策，都要通过人工智能算法来实现。其原因主要在于算法、代码技术本身的局限性。行政复议的审理核心是法律推理。法律推理不仅仅是依据明文规则进行的形式推理,往往还需要依据法理进行复杂、严谨的实质推理。案件的审理和作出决定，需对各种价值、利益、政策进行综合平衡和选择。]对法律命题的演绎推导离不开人的价值判断，人工智能擅长“是”的技术结论，但无法演算出“应然”的价值评价。人工智能难以在道德和价值判断上替代人类，人工智能与法律职业者最大的差距就是在道德推理和价值判断方面的缺失，人工智能终究是物的属性，而并非人的替代。并且，算法黑箱、算法不公开的特性，也极容易使其运算出来的结果受到技术开发者的个人价值观念的影响，造成偏差性更为严重的“不公正”。应明确“智慧复议”平台的辅助地位，防止行政复议工作人员过度依赖平台，坚决避免出现以平台运算结果为标准和规范的情况。否则，容易让社会公众产生对行政复议公正性的质疑。兼顾行政复议的效率与公正，可以依靠智能平台、大数据，但构建科学高效有序的工作机制 ，依法依规办案，不断提升复议办案能力水平，坚持认真、细致、严谨、负责的工作态度才是根本。

　　责任编辑：广汉