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区块链+应急管理法治化建设研究——从抗击新冠肺炎疫情谈起

时间:2021-09-17 11:16:09   来源:成都市郫都区人民检察院 洪娇

[内容导读]  区块链+应急管理法治化建设研究——从抗击新冠肺炎疫情谈起

  21 世纪的中国经历了多次社会影响面广和破坏力大的突发事件,从非典到汶川地震再到新冠肺炎,无一不给中国人以警示和教训。但经过多年建设,我国应急管理法治体系仍然存在不少问题。 区块链、大数据等信息化技术的兴起给应急管理发展带来了新的思路,区块链的去中心化、集体维 护、透明开放、无法篡改、无需信任等特性有益于应急管理的多个应用场景,对构建应急管理法治化建设的核心框架具有重要作用。本文结合我国应急管理法治存在的问题,充分运用法治思维和应急思维,强化区块链技术的研究和应用,以期对我国应急管理法治化建设有所裨益。

  一、我国应急管理法治建设存在的问题

  (一)应急管理立法缺乏科学性、系统性。

  自 2003 年非典疫情后,我国陆续通过了《突发事件应对法》《传染病防治法》《突发公共卫生事 件应急条例》等法律法规,发展出以“应急预案——应急体制——应急机制——应急法制”为核心 的公共安全应急管理体系,简称“一案三制”。但我国应急管理法律制度存在以下问题:一是法律 规定不够具体、详细。受传统应急思维“宜粗不宜细”的影响,我国应急立法多数是模糊的原则性 规定,缺少明确的、严格的规定。二是法律体系内部不统一、理念冲突。我国《突发事件应对法》 确立了政府综合协调、属地管理为主、应急响应重心下移等原则,但是这些思想没有同步贯彻到应 急管理体系的其他单行性法律法规当中,使得应急领域的一些单行法还保持着部门为主的色彩。就 新冠肺炎疫情的发布而言,《突发事件应对法》属于一般法,《传染病防治法》属于特别法,根据《立 法法》规定,同一机构制定的法律法规,特别法优于一般法。所以传染病疫情信息发布应适用《传 染病防治法》,而要把新冠肺炎当做传染病来管理就必须先进入“传染病目录”而进行层层审批,层层审批需要时间,若未获审批又无法适用传染病相关制度,容易造成疫情信息发布不及时。三是法律实施机制不科学。应急预案是一个持续修订和完善的动态过程,需要通过实际有效的应急演练检 验和实践经验进行修订,但实践中一些部门忽视应急预案动态管理的重要性,导致应急预案更新迭 代慢、可操作性差,没有发挥出法律实施决策机制的作用,不能保证决策的科学性和及时性。

  (二)应急管理执法缺乏协调性、联动性。

  根据《突发事件应对法》规定,我国应急法律体系表现为:预防与准备、监测与预警、处置与 救援、恢复与重建。本文侧重研究处置和救援环节的问题,该环节也是突发事件应急管理的核心问 题,就处置与救援而言,应急管理执法存在缺乏协调性、联动性等问题。一是政府主导的应急管理 缺乏协调性。我国的应急管理以政府部门决策为主导和行动主体,采取自上而下、高度集中的“指 挥——控制”处置方式。应急管理办公室作为传达信息、协调各部门的办公室,没有直接指挥应急 力量的职能,应急力量分散。一旦发生重大突发事件,影响面广,涉及的部门将不断增多,分散的 力量难以统一调度。二是应急信息共享机制缺失,应急管理联动有效性受限。应急管理涉及多部门, 各部门均有各自的信息采集渠道和传递体系,没有形成信息共享机制,“信息孤岛”较为突出,信息 缺失、信息失真、信息片面、信息冲突等时有发生。三是应急物资缺乏统筹管理和跟踪,物资调配 及发放不合理。我国应急物资保障体系不健全,应急物资没有实现统筹管理,社会捐赠物资也没有 统一的管理、调配规定,导致应急物资储存标准不统一、物资储备存放分散化、物资调配程序不合 理等问题。2020 年新冠肺炎疫情就出现了相关应急物资管理机构物资调配不合理,应急物资被挤占、 挪用等现象,影响疫区及时获取防疫物资,影响防疫进度和效果。

  (三)应急管理司法缺乏统一性、主动性。

  应急管理司法是指在突发事件应急管理过程中,国家司法机关依照法定职权和程序,应用法律 处理各种案件的专门活动。应急管理司法主要体现两个方面:一是打击突发事件过程中的刑事犯罪; 二是调处因突发事件造成的纠纷矛盾。一方面,我国目前应急管理法制体系侧重于行政管理层面, 司法领域较为薄弱,基于法律先天的滞后性,容易出现社会变化初期的法律空白,突发事件往往带 来新的事件、状况、问题,由此导致的违法犯罪、权益纠葛,没有清晰的法律内容可供援引,应急 管理司法便趋于被动,容易出现同案不同判的情况,影响法律的统一性和司法权威。另一方面,突 发事件往往导致司法程序的正常运行受到影响甚至停滞。2020 年的新冠肺炎疫情对司法活动造成了 不同程度的影响,尤其对立案、送达、庭审、财产查控等需要直接接触的司法程序造成了较大影响, 导致 2020 年上半年全国各地各类司法案件大幅下降,案件数据大幅下滑并非矛盾纠纷变少,而是大 量矛盾纠纷未被司法调处,这可能引发更深层次的社会治理问题,对此司法机关无法主动发现和跟踪处理。

  (四)应急管理法治缺乏民众信任基础。

  突发事件容易引发信任危机。在 2020 年新冠肺炎疫情期间,各种谣言肆虐,政府部门在紧张抗 疫的同时还要忙着随时辟谣,更可怕的是民众往往宁愿相信民间谣言也不相信政府的辟谣信息。政 府公布的信息,需要经过媒体,才能为民众了解,根本上说民众没办法判断媒体的某一项具体报道 是否属实,他们只能根据制度框架来进行粗略的判断。目前我们没有明确的制度、机制确保政府发 布的信息不被篡改,加之我国目前民众对政府的信任度不高,应急管理舆情很难赢得民众信任,如 果被境外势力加以利用进行舆论引导,还可能会对国家安全等方面造成严重后果。

  二、区块链有助于完善应急管理法治体系

  (一)区块链可提升立法评估的全面性和科学性。

  《突发事件应对法》规定过于抽象,对操作环节,如紧急状态宣告、应急救援程序、应急物资 保障等没有详细规定,导致在应急执法中无所适从。区块链技术可以推动应急管理立法全过程信息 上链,建立各环节数据链,对项目立项、意见征集、评议修改、法律法规审查等进行全流程存证, 多渠道征求和智能化处理群众意见。一是通过区块链邀请专家、学者以及相关行业实战人员等上链, 对拟出台法律进行科学性、可行性和操作性评估,通过大数据综合处理得出评估结果。二是通过区 块链技术建立拟出台法律法规与现有法律法规之间的链接、关联,找出冲突、矛盾,及时进行调整 和修订,确保规定合理有效。三是通过区块链调取司法、执法等领域应急管理实施效果数据,进行 立法后评估和多维度分析,提升评估的全面性和科学性。

  (二)区块链可以通过共享信息促进应急执法联动。

  一是区块链可以实现政府内部数据共享,提高应急管理针对性。应用区块链建立一个可信的协 作体系,将政府内部民政、教育、环保、市政、公安等部门的数据进行共享,在应急管理执法中, 能够实现有针对性开展救援,避免救援工作的无序和资源浪费。对外方面,区块链可以将政府的行 政决策通过某一条链追溯发布时间和详细内容,使其有迹可循,增强民众对政府的信任。二是区块 链可联动社会力量,推动全民参与应急治理。区块链可以建立应急管理信息平台,对救援需求、救 援主体、救援详情等进行上链,实现相关工作动态管理和适时公开,鼓励更多人参与到应急治理当 中来。二是完善应急物资调拨、捐赠和发放制度。应用区块链在保证数据真实且不可篡改的前提下, 实现全流程多领域数据共享,提高物资调拨效率。建立物资捐赠管理溯源平台,通过多环节数据上 链,实现物资从物流、仓储、分发到派送的全过程追溯,确保捐赠物资及时到达需求区域。利用区 块链公开透明、不可篡改的特点,保障上链机构身份可信、责任主体清晰,全过程数据可追溯,促 进机构自觉,提升公信力。

  (三)区块链可以增加应急司法的数字化和主动性。

  首先区块链可以助推智慧司法建设。目前我国司法信息化已取得巨大成就,司法机关正积极利 用智慧平台开展司法活动,如“移动微法院”“E 法院”“诉讼服务一网通”、远程提讯系统、三方庭审等对疫情期间司法办案发挥了重要作用。基于区块链去中心化结构、不可篡改、加密存储等特点, 可建立区块链+司法办案系统,实现电子数据证据批量汇集归类,为批量立案、批量审理等环节提供 技术支撑。与此同时区块链还可用于固证存证,当事人可通过超链接存入电子证据,在诉讼过程中 随时调用,且存证公开透明、证据稳定性高,能有效降低庭审举证、质证时间和成本,提升司法效 率。其次,区块链可以完善类案检索数据库,提升司法统一性。运用区块链建立类案检索数据库, 将相应类别的法律法规、司法解释以及裁判案例等进行上链,建立完善类案检索制度机制,确保同 案同判,统一法律适用,提升司法公信力。第三,区块链技术可助力解决“执行难”。法院系统建立 完善的“点对点”网络查控系统实现了对大量财产的网上查询,但大部分财产只能进行现场查控, 在疫情防控期间,由于无法进行现场查控和处置,大大降低了执行效率。区块链技术可创造一个避 免人为操纵和篡改的信用证明体系即社会征信系统,能够有效解决执行难问题,还能助力社会治理 体系和治理能力现代化建设。

  (四)区块链可以建立起社会信任。

  区块链技术对建立起社会信任提供了可能。区块链技术可以对数据进行点对点比对,形成共识 机制下的可信数据,建立起共享共治的社会治理体系。利用区块链技术构建的新闻传播体系可以起 到三方面的管控作用。一是信源评估可以确保信息的生产者是经过认证的合法信源,并为每位信息 生产者和传播者建立信用档案,建立起一套以信用值进行评估的信息发布准入制度。二是信息发布 准入与个人信用体系相结合,发布者会慎重考虑发布和转发谣言的成本。三是有效管束为赚取流量 炮制低俗虚假信息的行为,从正面引导社会舆论。

  三、区块链应用于应急管理法治化建设的建议

  (一)加强区块链安全和监管研究,确保技术应用安全。

  信息化社会,一些国家利用其掌握的核心技术大量获取他国的基础数据和海量用户信息,并进 行分析加工,从而进行国家、区域战略把控和部署,对我国国家安全构成严重威胁。自主可控、安 全可靠应是我国区块链应用中最重要的问题。加大对区块链关键技术的研发力度,强化区块链底层 和基础技术的研发和优化,打造自主可控的区块链的平台,在全球的区块链核心技术研发生争取更 多话语权,切实防范和降低区块链的潜在风险,才能确保区块链技术应用于应急管理法治建设的应 用安全。

  (二)顶层设计和局部试点并举,确保技术应用效果。

  我国的区块链研发在隐私、安全等问题上不够成熟,将区块链应用于应急管理法治化建设需从 国家层面强化顶层设计,形成总体规划、发展战略和标准体系,确保在应用过程中的政策支撑和保 障。同时区块链应用于应急管理不能全面铺开,应通过局部试点来发现问题、优化技术研发,可以 优先选择政府数据共享、物品溯源、司法存证等重点领域开展试点工作。如,将区块链技术引用到 人民群众关注的食品、药品等重点行业的溯源建设上,通过构建可追踪、可溯源的食品药品跨区域管理平台实现区域之间、部门之间信息共享机制,为突发事件中运用区块链技术进行应急物资的统 筹调配、物流管理、精准分配等积累实践经验,有效解决资源调度与配送的无序问题。对区块链应 用进行跟踪调研,对可能造成的影响、风险、冲击等进行评估,实现对区块链的有效监管。

  (三)完善法律规定和制度保障,健全技术应用中的隐私保护。

  区块链技术应用于应急管理法治体系需收集、处理大量信息数据,但我国数据隐私法律法规不 完善,法律层面对区块链的定性比较模糊,个人信息面临较大安全隐患。因此,在该技术应用过程 中应充分做好公共安全和公民隐私之间的平衡。加大区块链的数据、信息、虚拟财产的法律属性理 论研究力度,探索制定专门的法律对区块链应用问题进行明确,让技术的应用和监管有法可依。同 时,加快《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等相关法律法规的立法、修法进程,明 确在应急管理中允许在一定范围内使用个人数据,但不能将个人数据作他用甚至用于违法犯罪行为。

  (四)探索与人工智能的技术融合,优化应用发展路径。

  区块链和人工智能的共同之处在于二者均以大量真实数据为基础。在数据收集方面,人工智能 的发展依赖于大量数据,而区块链的难以篡改性保障了数据的真实性。在数据的存储和处理方面, 区块链的去中心化加快了人工智能的算法训练。最后,人工智能使区块链更加自治和智能化,人工 智能算法的引入能够改进区块链的共识机制,通过人工智能帮助人类做出判断。总之,二者融合能 够提升工作效率,就应急管理应用而言,借助区块链的数据优势和人工智能的算法优势能够很好的 解决应急预案的问题,通过大量有效数据输入和深度优化的智能算法,可以编制输出最优化的应急 预案,有效提升应急治理的科学性和可操作性。

  四、结语

  区块链是一项具有开拓性和革命性的技术,其在解决数据互联互通和开放共享的问题上发挥了 巨大作用,这与应急管理法治建设共享、共治的需求高度契合。二者的有效结合有助于提升自个在社会治理领域的效能,实现 1+1 大于 2 的效果,为人类社会的安全、进步和发展提供重要的支持和保障。

  责任编辑:广汉

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