新冠疫情背景下火车站周边地区综治现代化实践——以长春火车站为样本

　　【摘 要】：为了研究在新冠疫情的背景下，东北城市区域综合治理的现状，本文选取了长春市火车站综治管理实践作为研究样本，深入研究了其发展路径、特点以及对该样本未来发展的思索。 采用的研究方法是实地调研与公开资料查询相结合。选择该样本的原因是该城市是长吉图开发开放 先导区里的核心枢纽城市，被纳入国家发展战略，极具战略意义。研究发现长春火车站地区综治有 立法方面、党建方面、志愿者义工方面、专项整治小组方面、服务品牌文化方面等六大方面的典型 经验。研究结论是：该地区的经验做法相对成熟值得在东北地区推广。在东北地区，火车站周边地 区的综治要上升到维护营商环境的高度来认识。只有精心营造高效优质的营商环境和法治环境，助力区域经济社会转型发展才是火车站周边地区综合治理的最终要义。

　　【关键词】：边境城市 铁路火车站 警务

　　一、引言

　　如果说市委市政府是城市的大脑，火车站绝对可以称得上是城市心脏。心脏运行时间长，就有 很大几率换上“心脏病”。火车站及周边地区人口流动性大，快进快出，其秩序一度乱象丛生。2018 年，铁路客货运输增长迅猛，客运发送量达到 33.7 亿人，同比增长 9.4%。2019 年春运，全国铁路累计发送旅客 4.1 亿人次，首次突破 4 亿人次，同比增加 2539 万人次，增长 6.7%。2020 年由于新 冠疫情影响，客流大幅减少，客流呈现分散出行的特点，短途务工人员客流依旧爆满。铁路是中国 交通运输界的核动力，疫情不会常有，这次疫情不会改变中国人出行长期依赖火车的格局。

　　当前国家正在大力推进社会治理体系和治理能力的现代化，这是一个难得的发展机遇。如何有 效利用警务发展规律，深入谋划和推进警务治理体系和治理能力的现代化，提升铁路火车站及其周 边区域这一特定环境下的共建、共治、共享新治理格局，增加人民群众的获得感、幸福感、安全感 是当下执政者所要面临的新课题新挑战。

　　中央政法委秘书长陈一新同志在讲话中强调：政治、法治、德治、自治、智治“五治”是推进 市域社会治理现代化的有效方式。要以政治强引领、以法治强保障、以德治强教化、以自治强活力、 以智治强支撑，加快市域社会治理现代化，努力建设更高水平的平安中国。为法治中国建设、构建 诚信社会体系和新型基层社会治理体系提供了最新的理论指导。

　　二、铁路火车站及周边区域历史发展概述

　　（一）火车站及其周边区域建设历史发展轨迹

　　火车站最初阶段都是从客流量不足，站房低矮，开行火车趟数不多，到客流急剧上升，候车室 狭窄，大量候车人员在站外排队等候，再到改革开放以后火车站多次扩建，2008 年后新建火车站大 量采用“高架跨越式”火车站站房设计。形成南北进出站通道。

　　因经济发展水平不平衡，客流量大小不一，导致各地区在火车站及其周边发展水平不一。火车 ＋地铁、火车＋公路客运 的模式给火车站综合治理带来更大难度。在上世纪八九十年代，有小偷在 客运站和火车站轮番作案，在被铁路警察追的时候跑到客运站，在客运站作案被警察追到时候跑到 火车站。因为管辖权限的问题，双方警察都感到颇为棘手。

　　与南方人口众多铁路交通网密布相比，东北地区人口相对集中在较大城市，铁路网也相对简洁。 长春站是吉林省最大核心枢纽城市，位于八纵八横当中的“京哈——京港澳通道”当中，战略要冲 位置重要；长春位于北线 A 的核心位置是“一带一路长吉图开发开放先导区”里的核心枢纽城市， 被纳入国家发展战略，极具战略意义。

　　（二）当下火车站及其周边存在的问题

　　火车站内主要存在的问题是：偷盗、人员踩踏、逃犯、捡拾讨要人员、黄牛党、无关人员站内 穿行、消防火灾问题等。结合当下疫情防控形势，有部分疫情扩散是通过火车进行跨地域传播，特 别是火车站人口流动性极大，造成疫情传播也呈几何级扩散。火车站外主要存在的问题是：偷盗抢 劫、暴恐、精神异常砍杀、私搭乱建、停车无序、交通违法、黄牛党、非法营运、超范围营运、打 车难换乘难、喊站拉客、强买强卖、反动标语、市容秩序混乱、假冒伪劣、流浪乞讨、摆摊算命、 碰瓷敲诈、短斤少两、卖淫窝点、非法聚集、静坐游行示威、拦车断道等。

　　城市火车站及周边区域的治理复杂程度超过了任何一个居民社区或者城乡结合部。在总体存在 问题大致类似的情况下，个别地区有各自的实际突出问题。治理好火车站区域问题将是一个对警务 区域治理成果极其有说服力的例子，会形成示范引领作用，给其他地区借鉴样本。

　　三、长春市火车站周边地区治理发展建设实践

　　（一）立法先行，为综治奠定法律基石

　　法治是指主要依靠良性的、完备的法律来治理国家，把国家的安危维系于国家创立的明文法律 和制度之上，并予以公布，以国家机器为强制力保证执行的一种国家治理方式。法治是符合现代国 家治理理念的正确方法和路径。区域综合治理的研究和实践应以法治思维来主导，以法律的形式来 制定综合治理常态长效方法路径。

　　长春火车站地区综治法律规定方面分两个发展阶段，第一个阶段是公布《长春市站前地区管理 规定》，自 2009 年 8 月施行。第二阶段是 2014 年 1 月，长春市人民政府公布新版《长春市火车站地区管理规定》，废除之前的法规。

　　对比前后两个时间段的法规，笔者发现了三点立法进步：第一，明确了“实行综合管理的原则”； 第二，火车站地区管理机构负责火车站地区综合管理工作，履行职责范围清晰明确；第三，在立法 细节上更加完善，根据当下的形势变化，及时作出部署调整。

　　（二）深度调研，综治方案渐渐清晰

　　2017 年长春市委书记到火车站地区调研指导工作时对火车站区域综合治理情况给予肯定，要求 总结经验，积极探索加强管理的科学有效工作机制。区委，区政府贯彻落实市委书记指示精神，区 委政法委问改革之计，凝聚改革之识，汇聚改革之力。

　　依托原火车站地区管理局视频监控平台，升级成立火车站综治中心，同时成立综治领导小组， 把与火车站治理有关联的站前管理局、铁路、公安等 17 家单位全部纳入综治组织，将办公室设在火 车站地区管理局，具体负责日常的指挥调度、沟通协调和监督考核工作。将单一分散的治理资源转 向多元整合，实现了社会治安综合治理从站内候车大厅到环站周边街路的无缝对接。是东三省首家 挂牌成立的火车站地区综合治理机构。

　　（三）成立综治信息平台，三个推进共同发力

　　第一，长春火车站综治中心的一项重要工作就是推进视频监控一体化，实现“一网天下”。将交 警、治安、市容、铁路等部门的视频监控系统接入综治中心信息平台，实现信息共建共享，互联互 通，54 路天眼监控昼夜运转；

　　第二，推进指挥通信上下贯通，努力实现“一呼百应”的效果。开设火车站综治工作微信群， 督促相关责任主体单位抓好整治，每日派发任务，每日总结汇报工作情况；为治安、交警等五个主 要单位统一配备手持电台，统一频率，形成了“发现问题→派遣任务→出勤解决→督促检查→信息 反馈”闭环链条。凡事有交代，件件有着落，事事有回音。打破了隶属关系的藩篱。

　　第三，推进规范化制度建设，努力实现令行禁止的目标。用制度来约束、规范行为，确保工作 规范化、常态化管理；综治中心每周对各单位工作情况进行巡查暗访，发现问题督促整改落实，有 效促进各单位履职尽责的主动性。

　　第四，大数据治理常态化，更符合治理精细化要义。自国家发改委联合多部门联合下发了“失 信人员黑名单”制度后，乘坐铁路列车的旅客对规则起了敬畏之心，害怕自己由于失信 180 天内不 得乘坐火车而行为变得相对规范。疫情期间，进出火车站都需要扫“吉事办”健康码和测温，让跨 地域出行的人轨迹更有迹可循。

　　（四）组建志愿者团队，打造义工文化

　　火车站综治中心联合共青团长春市委，在长春市招募了 1600 多名大学生作为志愿者，在“治安 服务台”引导、帮扶旅客；开设“党员先锋岗”，50 多名在职党员、入党积极分子、某商业银行党 员代表等走进长春火车站开展为民服务，解答旅客问题。新冠疫情期间，火车站防疫志愿者由原来的大学生等扩大到长春火车站志愿服务团队、12320 防疫热线志愿服务团队……志愿队伍越来越壮 大。在长春火车站工作人员和志愿者努力下，目前较圆满完成防疫任务。

　　（五）成立专项整治工作小组，重拳打击顽疾

　　长春站综治中心成立后，针对突出问题，成立治安秩序、交通秩序、营运秩序、市容秩序、经 营秩序 5 个专项整治工作小组，持续开展专项整治行动。同时建立“警城运”联合执法队，组织公 安、交警、运管、城管采取“平战结合”的治理方式，在重要时间节点增强执法力度。现在，“多部 门+”的专项整治行动和“多警种+”的“地铁”联勤联动（地方派出所+武警+铁路公安派出所）对 火车站治理疗效显著。

　　2020 年新冠疫情期间长春站以最高标准最严措施严防新冠疫情患者通过火车传播病毒，综治中 心组织多家单位成立党支部，24 小时不间断不漏一人进行测温，对不携带口罩拟乘车人员进行劝返， 对拒不测温人员以扰乱公共秩序之名予以坚决打击，为维护春运秩序做出应有贡献，百姓拍手称快。

　　（六）打造服务品牌文化，确保温馨出行

　　过去的中国是人情社会，现在的中国靠制度管理，将来的中国要靠文化立足。如果说东北地区 人民性格特点，那就是热情仗义，有人情味。打造一支有人情味的服务队伍，以人民为中心，是该 综治中心的亮点。

　　在长春站综治中心的指导下，长春站换乘中心对原有的“爱心接力”服务品牌进行了拓展和延伸，创建“幸福驿站”服务品牌，提供解答咨询、重点旅客帮扶预约、应急百宝箱等服务。火车站 还为特殊人群提供服务，准备了轮椅、开设了母婴休息室等；在火车站地下换乘中心 B1、B2 出站口和南北通道准备了 50 台免费行李车，方便旅客使用。讨好老百姓，就是最大的民生警务。

　　四、对火车站周边地区综合治理问题总结与思考

　　（一）党建引领是做好区域综治工作的根本保证

　　党组织建设是抓好一切工作的政治灵魂。综治工作要想抓好，一定要在党员示范引领上下功夫。 综治中心的设立，就是要摸索出一条党建引领下的区域基层治理的新途径，使昔日“管辖面积大、 流动人口极多，矛盾杂，治安差”的火车站地区嬗变为如今的区域综合治理的典范。综治中心作为 牵头人，应该首先做好自身的党建工作，指导下级单位成立相应的党组织结构，以老共产党员为骨 干支撑，新党员为两翼，积极分子环绕党组织周围，形成全方位立体化基层党建治理体系架构。综 治中心就是就是党和政府发现问题的“前哨站”，掌握社情民意的“千里眼”，传播政策法规的“广 播站”，化解矛盾纠纷的“缓冲垫”，维护社会和谐的“老管家”。

　　（二）枫桥经验的灵活运用是干好区域综治工作的主要方法

　　“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”，自治，法治，德治“三治融合”，是“枫桥经验” 创新发展的重大理论实践成果，也是新时代构建基层社会善治新体系的根本方式。中华传统治理智 慧和现代治理理念有机结合，着力预防，化解人与人，人与自然的冲突，努力促进百姓和顺、城乡和美、社会和谐。

　　老党员、老干部、老警官都有着资深的工作经验，而且这些在岗位上退下来的老同志在身体状 况允许的情况下，也有意愿融入社会发展，贡献余热，建议将这些宝贵财富组织好利用好，在党的 指引下，纳入到“枫桥经验调解委员会”上来，创造一个调解品牌，带动一批业务能手，推广一群 热心人士，扩大一方影响力。让“东北人都是活雷锋”有现实的例子。

　　群众有期待，综治机关就有回应；群众痛恨什么犯罪，综治机关就打击什么犯罪。综治机关以 改革创新的精神和敢于担当的勇气，推动执法规范化精细化建设不断深入，努力让人民群众在每一 项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义。2019 年至今一大批矛盾风险化解在苗头、 消除在基层、努力实现社会安定有序。

　　工作中，执法人员要坚持“疏堵结合，以疏为主，服务为先”的管理原则，将教育手段与处罚 手段相结合，灵活运用说服教育、收听收看录像、参与行政监督等非强制行政手段，争取实现绝大 多数的问题用服务方法解决，少部分问题用管理方法解决，极少数问题用执法手段解决。

　　（三）打造共建共治共享社会要吸纳更多元的志愿者

　　人民的火车站，要有人民参与共治共建才更加完善。要团结一切可以团结的力量，为共同的目 标建设好火车站及周边秩序。

　　大学生作为中国当下最有文化水准的年轻人，火车站的秩序良好与否，与其切身利益相关。而 大学老师则应负责组织带头响应城市火车站综合治理工作。组织有意愿，有社会责任心，有担当的 年轻人加入到维护秩序志愿者队伍当中。记者作为城市的眼睛，有着敏锐的视角与独特的观察角度。 邀请新闻记者加入，那将是对火车站综合治理最好的媒体宣传与舆论监督。医生护士作为专业人士 有着无可替代的专业技术，而火车站作为人流密集区域，发生心梗，外伤等事件数量相对要多一些。 有专业医护人员参与，救治会更加有效。新冠疫情的出现，更是凸显了卫生防疫部门常驻的必要性。 律师是法律从业者，他们可以从法治进程方面给予监督指导，通过观看 4G 执法记录仪现场执法画面， 对执法人员的执法过程全程监督，履行公民监督义务。也是对综合执法部门的法律适用方面提出指 导意见，加强法制培训，更好地理解法条，为应对公民提出行政复议和行政诉讼请求提供行政机关 法律智库支持。成立人民调解委员会将律师纳入其中，给当事双方法律方面解释，走上法治轨道。

　　（四）用科技手段助力区域综治，提高日常巡查效率

　　火车站作为逃犯出逃的重要交通渠道，铁路警察在逃犯查获数量上占全国查获网逃总数的很大 一部分。张学友演唱会抓获的只不过是个例，真正的抓网逃主力军是遍布于火车站内以及周边的人 脸识别抓拍摄像头。据《人民公安报》载：2019 年，全国铁路公安机关共查获各类网上在逃人员 58757 人，抓获涉命案在逃人员 246 人，其中潜逃 20 年以上的命案在逃人员 35 名，平均每天有 160 名网 上在逃人员在铁路站车落网。

　　运用无人机，以融合警务、参与实战为原则的无人机空地一体化防控系统，形成了空地联网、人机融合的新型作战体系，是未来发展的趋势：无人机可以通过人为控制，在事发现场高处俯视整 个现场，做到无死角拍摄，非常有效地固定执法现场视频证据。可以运用于火车站抗洪抢险、维稳 处突、安保执勤、打击犯罪等诸多警务实战当中。综治执法人员据此查缉现行、固定证据，依法处 置违法人员。

　　五、结束语

　　要精心营造高效优质的营商环境和法治环境，让投资者放心、让企业安心、让群众称心，助力区域经济社会转型发展才是火车站周边地区治理的核心要义。

　　社会治理涉及人民安居乐业，关乎国家长治久安。平安建设，要基小安为大安。基础实才有基层安，多小安方能大平安。只有抓住这个机遇，更好地从战略角度谋划综治发展现代化愿景，制定清晰可见的发展目标和路线图，并抓好组织结构的建设，综治才能有更大的发展，才能与国家治理 的战略目标相匹配。

　　坚持发展新时代“枫桥经验”加快推进基层社会治理现代化，建设更高水平的平安中国，从更广的维度更深的战略眼光去审视火车站及其周边警务综合治理，将会使我国火车站区域社会治理体系和治理能力迈上新台阶。

　　责任编辑：广汉