浅议基层检察机关参与推进市域社会治理现代化

　　【摘 要】：市域社会治理是国家治理在市域层面的具体实现方式。因此，市域社会治理要从本 地域的实际情况出发，全盘谋划，科学论证，严密部署，才能充分实现市域社会治理在国家治理中 的重要价值。检察机关参与市域社会治理需要找准新定位，创新新方式，为检察职能积极融入和服 务市域社会治理大格局探索新模式。

　　【关键词】：检察参与 市域社会治理 法律监督 路径思考

　　党的十八大以来，习近平总书记从党和国家事业发展全局和战略的高度，就推进国家治理体系 和治理能力现代化提出一系列新理念新思想新战略，形成了新时代推进社会治理现代化的指导思想 和基本遵循。新的时代背景下检察机关如何积极参与，并以高质量的法律监督工作推动市域社会治 理现代化，解决社会治理中的重大矛盾问题、将风险隐患化解在萌芽状态是新时期检察权发展面临 的重要课题。

　　一、从“社会管理”到“社会治理”，再到“市域社会治理现代化”转变的时代背景

　　党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进 国家治理体系和治理能力现代化。1这是中国共产党成立以来在党的正式文件中第一次提出“社会治 理”概念。从“社会管理”到“社会治理”的转变，表达了在社会领域全面推进国家、社会、市场 之间合作共治的基本理念，标志着我们党执政理念的新变化。党的十八届五中全会首次提出“构建 全民共建共享的社会治理格局”的决策论断。2习近平同志在党的十九大报告中指出：“打造共建共 治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、 法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”这是对新时代 推进有中国特色的社会治理现代化新征程的总体要求。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于 坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，更 是为“中国之治”展现了宏大愿景，为人类制度文明发展提供了新模式，为坚定地走中国特色社会 主义道路的制度增强了自信。市域社会治理做得怎么样，事关顶层设计落实落地，事关市域社会和谐稳定，事关党和国家长治久安。3党的十九届五中全会提出“加强和创新市域社会治理，推进市域 社会治理现代化”，更是凸显市域社会治理的重要性和紧迫性。这些论断，为我们加快推进市域社会 治理现代化提出了总体要求，提供了行动指南。

　　二、基层检察机关参与推进市域社会治理现代化的意义

　　市域治理现代化是严格贯彻落实党中央关于国家治理体系和治理能力现代化决策部署的具体举 措。检察机关作为社会治理的中坚力量，承担着社会治理的重要责任。因此，检察机关积极参与服 务是检察机关深入推进市域社会治理现代化始终义不容辞的政治责任。

　　（一）必须始终自觉坚持党的领导

　　作为行使法律监督职能的检察机关，必须将讲政治、顾大局摆在首位。要正确引导干警牢固树 立“四个意识”，坚定“四个自信”，提高政治站位，坚持以党和国家大局为立足点分析问题、解决 问题，坚持在党和国家的大局中依法履职，坚持在党的领导下充分发挥检察机关在市域社会治理现 代化中的重要作用，增强检察工作的责任感、使命感、紧迫感。

　　（二）认真领会精神抓好贯彻落实

　　市域社会治理现代化既要贯彻落实好中央关于国家治理的大政方针、制度安排、决策部署和上 级的任务要求，又要立足实际对本市社会治理统筹谋划、周密部署、推动实践，在国家治理中具有 承上启下的枢纽作用。[4]因此，作为党领导下的检察机关，必须认真学习领会并坚决贯彻落实习近 平总书记的重要讲话精神和上级关于开展市域社会治理现代化工作的部署要求，积极投身实践，为 社会长治久安贡献检察力量。

　　（三）积极探索创新全力抓好推进

　　作为党和国家工作重要内容之一的检察工作，必须以新形势为出发点，研判市域社会治理现代 化的发力点，主动应对社会治理面临的新情况、新问题，开拓思路，创新工作方式，从而进一步提 高社会治理科学化水平。具体而言，检察机关要从实际出发，按照当地党委的要求，积极参与、科 学推进所在市域的社会治理工作，通过明确目标、创新思路、完善措施等方式，加强和创新社会体 制机制、方式和能力现代化，共同推进所在的市域社会治理现代化；要与办案紧密结合，通过办案 不断扩展检察监督触角、丰富服务渠道，在重大建设项目等风险评估中发现问题与隐患，通过制发 检察建议等方式堵塞制度与管理漏洞，完善制度管理。

　　三、基层检察机关参与推进市域社会治理现代化的路径

　　（一）严格依法履职是基层检察机关积极参与市域社会治理现代化最直接最有效的落实手段

　　1.聚焦“办案”主业是推进市域社会治理现代化的首要任务

　　1）严格依法办案突出打击重点犯罪。加强对市域社会治安形势的分析，清醒地认识当前市域社 会治理现代化工作面临的新情况，通过强化风险意识，精准研判确定打击犯罪的重点。依法严厉打 击危害公共安全的严重刑事犯罪和侵犯民生民利、损害企业合法权益以及为非作恶、称霸一方，欺 压、残害群众的黑恶势力犯罪；对新型网络犯罪、集资诈骗、非法吸收公众存款等涉众型经济犯罪 案件，针对个案提出加强综合治理的检察建议，切实担负起维护金融安全和社会稳定的职责。

　　2）全面贯彻宽严相济刑事司法政策。坚持把维护社会和谐作为检验检察工作的重要标准，对犯 罪情节较轻、犯罪嫌疑人主观恶性不大、社会危害性不大的初犯、偶犯、过失犯罪、未成年人犯罪 案件，在取得被害人谅解的前提下，可以考虑通过不捕不诉等方式，化解矛盾纠纷，恢复之前的和 谐状态。对于严重扰乱社会秩序、危害公共安全等严重犯罪，依法从重从快办理，切实彰显检察机 关的打击权威。积极推动落实检察机关主导的认罪认罚从宽制度，推动刑事案件繁简分流、节约司 法资源、化解社会矛盾的目标，创新推动市域治理现代化。

　　3）不断改进创新检察工作方式方法。牢固树立“理性、平和、文明、规范”司法新理念，严格 梳理所办案件，不遗漏任何违法线索，不断提升指控犯罪和纠正违法的能力。工作中，要从所办理 的个案出发，深入挖掘背后的原因、特点，从个案研究和类案分析中发现管理和制度漏洞，通过主 动向党委政府和相关部门提出检察建议，消除隐患、强化管理，实现一个建议解决多个漏洞进而消 除社会隐患的目的。

　　2.注重“监督”主责是推进市域社会治理现代化的根本保证

　　1）做好民事行政检察工作。发挥民事行政检察工作职能，找准方位感，谋定而后动，将民事行 政检察监督的重点放在监督审判权的运行上，提高民事行政检察监督的针对性和精准性。强化对民 事诉讼中深层违法问题的法律监督力度，力争办理一批具有示范指导意义的典型案件，通过案件办 理深化民事检察工作质效；加强行政诉讼监督，维护司法公正、促进依法行政。

　　2）积极推进提起公益诉讼。积极审慎探索在法律规定之外的领域开展公益诉讼，多挖掘生态环 境和资源保护、食品药品安全、国有土地出让和群众反映强烈的其他领域公益诉讼案件线索，推动 公益诉讼工作全面深入开展。注重生态修复工作，积极构建党委统一领导、各部门密切联动的体制 机制，逐步形成以检察机关为主、行政机关协同配合、社会组织共同参与的工作新格局，探索以整 改为主，以赔偿、修复、劳务代偿为辅的公共利益保护模式，对被破坏林地、补种树种、放养鱼苗 等方面要注重通过督促修复等措施，积极推进生态修复。

　　3.强调“服务”主题是推进市域社会治理现代化的重要手段

　　1）确保特殊人群受益社会治理创新。社区矫正对象和刑满释放人员等特殊人群是市域社会治理 现代化创新的重点和难点，对这些人的管理，措施、手段与方法要更严格、更规范。因此，检察机 关要充分发挥管理和服务的双重功能，在依法加强对社区矫正活动等刑事执行监督的同时，要加强 对上述对象的帮教考察力度，帮助上述人员步入正常的生活轨道。

　　2）加强对未成年人的教育挽救工作。创新构建未成年人维权工作机制，切实做好对未成年人的 教育保护工作；积极做好减少和预防未成年人违法犯罪工作，督促协调有关职能单位，加大校园安 全环境整治力度，为学生身心健康成长提供安全有序的氛围；强化对违法犯罪学生的挽救帮教力度， 针对个案开展法治教育和心理疏导工作，杜绝重新犯罪的发生。没完没了抓好“一号检察建议”贯 彻落实，聚焦民众广泛关注的网络空间、网吧、娱乐场所、宾馆及其他场所安全、违规容留未成年 人出入等焦点问题，督促责任部门加大整治力度，达到办理一案、治理一片的效果。

　　3）深入开展“法治进校园”活动。认真落实高检院关于法治副校长的工作部署，做到法治副校 长在本辖区学校范围内全覆盖。以学校需求为导向开展订单式普法服务，增强法治教育的针对性和 趣味性；强化案例意识，编发涉未成年人保护案例，努力提高法治教育的实际效果。更加务实地把 “一号检察建议”做到刚性，助推当地政府、教育行政部门、学校持续认真抓好落实，促进法治校 园、平安校园建设。

　　4.把握“稳定”主调是推进市域社会治理现代化的终极目标

　　1）强化检察环节中的风险评估。一是全面审查适时提前介入。案件承办人对所办理的批捕案件 要进行全面审查，分析可能引发矛盾的各个环节和各种因素，从而确定风险等级，然后依风险预警 操作流程谨慎处理。尤其是对重大复杂敏感类案件，要做到主动出击、适时提前介入，准确掌握案 件当事人的意见诉求、掌握案件的矛盾所在并制定工作预案，同时引导公安机关先行调解，维护社 会稳定。二是健全机制实行内部联动。强化检察机关内设各部门彼此间的信息联动与工作协调，共 同健全及时机动的风险评估预警机制，共同尽一切可能将风险遏制在萌芽阶段，消除风险隐患。三 是做好回访及时跟踪问效。针对案件风险可能反复出现的情况，检察机关承办人要发挥主观能动性， 随时与侦查机关保持沟通，第一时间了解案件当事人的情绪状态，对可能激化新矛盾进而闹访、缠 访的案件，及时采取有效措施释法说理稳定当事人情绪；对已经产生的涉检矛盾纠纷全力进行化解， 对重信重访和信访积案加大化解力度,[①]确保矛盾对立情绪逐渐平稳直到化解消除。

　　2）全力防范化解金融领域风险。一是开展金融领域犯罪专项调研。专门组织人员对所在市域范 围内检察机关查办的破坏金融秩序案件进行梳理，通过统计数据，重点了解所在市域金融领域犯罪 的种类、特点、规律及目前已经采取的防范化解措施，找准检察机关防范化解金融风险的着力点。 二是提升防范化解金融风险的能力。组织干警积极加入防范化解重大风险工作，将非法集资犯罪、 涉银行业犯罪、互联网金融犯罪等作为重点，并结合办案提出综合治理的检察建议，维护经济金融 安全。三是有针对性的开展金融犯罪警示教育。组织检察干警广泛开展法治宣传活动，对银行职工 进行法治教育，并将所办理的案件真实演绎，展现在宣传手册上，向相关单位发放，深化宣传效果， 促进市域经济和金融良性循环、健康发展。四是针对金融管理制度漏洞依法制发检察建议。通过个案和类案分析，挖掘金融监管环节存在的盲区和隐患，有针对性地制发检察建议，督促相关单位及 时整改，提升监管工作水平。

　　3）创新构建多元化矛盾化解机制。积极探索“涉法涉诉信访案件公开听证”机制；着力构建代 表、委员、律师、人民监督员等“社会第三方参与化解涉法涉诉信访案件”工作机制；充分发挥 12309 检察服务中心作用，实现“一站式服务、一条龙解决”；推行“办案人+涉案人单位+社区”综合调解 模式， [6]加大对非法信访案件的打击力度和处理力度；在创新构建多元化矛盾化解机制的基础上， 定期进行社会治安综合治理情况调研分析，深入挖掘带有普遍性、倾向性、苗头性的民生诉求和矛 盾隐患，分析特点，剖析原因，及时向责任部门提出可行性的治理建议和对策，有效促进管理制度 的修改及完善。

　　4）强化检察环节中的释法说理工作。要把办案风险评估预警工作与释法说理、教育引导、情绪 疏导和矛盾化解等工作有机结合并融入日常执法办案当中，从而提高办案质量，缓解信访压力。积 极用好检察官联席会议制度，提高申诉案件回复和答复质量，对其中涉及疑难复杂、矛盾冲突较大 的案件，加强释法说理，把法、理、情说透。 [7]尤其是在对嫌疑人作出不捕、不诉、不予立案等决 定时，都要以书面形式向有关当事人、涉案单位释法明理，杜绝缠访、闹访和涉检信访等问题的发 生。办案中要坚持专项行动与综合治理并举，坚持维稳与维权相统一，坚决监督纠正办案中执法不 严、司法不公等突出问题。

　　（二）智慧检务建设是基层检察机关深入推进市域社会治理现代化的重要推动引擎

　　党的十九届四中全会提出的“中国之治”新境界和擎画的新蓝图，为检察机关以“三个自觉” 全面融入和服务国家治理体系和治理能力现代化赋予了新的政治责任和使命担当。现代技术条件下 的信息化智慧检务建设是检察监督能力现代化的重要“引擎”。加强检察监督信息化智能化建设， 必须正确处理数据采集和平台研发的关系。 [8]

　　1．智慧检务建设是检察机关加快参与市域社会治理信息收集和大数据研判平台建立的基石 大数据是市域社会治理现代化的重要推动引擎和提高高市域社会治理智能化的重要手段与监督的基础。检察机关积极主动参与市域社会治理现代化，要实现惩罚犯罪与保障人权相结合的司法目 标，必须通过收集、整理和编辑大量信息，使之最后成为真实有序的数据，实现有针对性的监督。 而在司法实务中，检察机关搜集数据渠道不畅范围受限；而在数据分析方面，过滤区分难度偏大， 从而导致信息供给不足。因此，在当前情境下，有必要发挥部门合力，共同搭建统一的共享数据平 台，将执法信息录入和数据研判分析等功能融为一体，对大数据进行收集、过滤、分享、研判、分 析，实现各部门信息获取等量等质，有效打破检察机关参与社会治理获取信息的有限性和封闭性， 同时赋予检察机关参与市域社会治理的可操作性。

　　2．智慧检务建设是检察机关顺应信息化快速发展参与市域社会治理现代化的时代潮流

　　在当今信息化高速发展的时代背景下，检察机关顺应时代发展潮流，以大数据平台作为支撑， 强化自身信息化水平，将信息化建设融入新时代检察工作，对提升法律监督工作质效以及促进检察 事业长远发展等都至关重要。智慧检务建设的核心是“智慧”，而智慧立足于“数据”。“智慧检务” 将这些有价值的数据按照一定的逻辑层次和分类框架整合并加以利用，顺应了科技社会的发展趋势。 因此，推进基层检察机关智慧检务建设是时代所需、政策所导、人民所拥。在推进智慧检务建设时， 要立足当前实际，尽最大努力将既能解决实践难题、又能符合逻辑思维和科学要求的智慧检务项目 研发出来。与此同时，又要与时俱进，持有发展眼光，创新描绘智慧检务建设宏伟蓝图，为其长远 科学发展谋篇布局，奠定坚实的基础。

　　（三）提升人员素质是基层检察机关深入推进市域社会治理现代化的重要战略支撑

　　检察人才是检察事业的根本与保证。因此，持续深化检察队伍建设，提升基层检察人员素质是 检察机关深入推进市域社会治理现代化的重要战略支撑。

　　1．加强思想教育，提高检察人员政治素养

　　政治信念坚定是检察官依法履行法律监督职能的重要保障，是新时代检察队伍保持活力和奋斗 动力的生命线。因此，基层检察机关要高度重视检察干警的思想政治教育工作，深入贯彻落实习近 平总书记系列讲话精神，促使检察官深刻理解全心全意为人民服务的宗旨，并认识到其同样是检察 工作的核心内容。探索建立思想政治工作量化考核指标，使原本看不见、摸不着的思想政治工作由 “软”变“硬”，看得见、摸得着，不断强化思想政治教育，切实提高干警的思想政治素质，全力 打造一支“四个铁一般”的基层检察队伍。

　　2．强化教育培训，提升检察人员综合素养

　　一是开展岗位练兵。通过检察业务岗位大练兵，业务知识竞赛等举措，把优秀的检察干警挑选 出来，把他们放到办案一线岗位进行锤炼，增加其实战经验，提高其业务能力，使他们成为新的检 察业务条线上的行家里手，使其专长更“专”、特色更“特”。二是开展结对帮扶。充分发挥“传 帮带”作用，把那些经验丰富，业务能力强的老同志与新招录进来的年轻干警组织起来，结成帮扶 对子，通过言传身教，以“师傅带徒弟”的传统模式培养人才。三是抓好教育培训。综合运用讲授 式、研究式、体验式、案例式、现场模拟式等现代教育教学培训方法，通过创新学习载体形式和丰 富培训内容，将集中培训与在岗学习、理论学习与岗位练兵、专题辅导与研讨交流等有机结合，扎 实开展分层、分级、分类全员培训。四是深化检校合作。通过检校合作，探索检察机关为高校提供 校外司法实习实训基地，派检察官到高校开展检察实务授课，高校派教师到检察机关开设专题讲座 等形式，积极探索实用型、创新型人才的合作培养模式，促进高校与检察机关的学术交流，共同开 展理论与实践的检察学术之研究，培养优秀的复合型法律人才，为检察机关参与服务市域社会治理 提供人才基础。

　　3．优化管理机制，提升检察人员创新活力

　　一是严格落实检察人员分类管理机制，探索建立检察机关内部对检察官、检察官助理、书记员 及司法行政人员的管理机制，体现出工作性质的差异性和权责的差异性，形成权责明晰、权责统一、 管理有序的检察队伍管理机制；二是完善职业保障机制，建立科学的绩效考核机制，与检察官地位 和作用相适应、与检察官业绩相联系，奖优罚劣，提升检察官对职业的认同感以及检察官职业对优 秀法律人才的吸引力；三是健全科学的选任机制，树立良好用人导向，打破过去论资排辈旧规则， 健全公开选拔、竞争上岗机制，形成“能者上、平者让、庸者下”的科学用人导向，构建能让优秀 干警、业务骨干脱颖而出的选人用人机制。

　　王中开，山东省胶州市人民检察院党组书记、检察长；丰建平，山东省胶州市人民检察院检察业务管理部主任； 丁彩彩，山东省胶州市人民检察院第二检察部主任。

　　1参见《十八届三中全会公报》，新华网 2013 年 11 月 12 日。

　　2参见《改革开放以来的社会治理创新：一个伟大进程》，央广网，2019 年 4 月 14 日。

　　3陈一新.推进新时代市域社会治理现代化[N].人民日报,2018 年 7 月 17 日。 

　　4陈一新.推进新时代市域社会治理现代化[N].人民日报,2018 年 7 月 17 日。

　　[5]浅议检察机关参与社会治理创新.https://www.xzbu.com/1/view-6558341.htm.

　　[6]王廷祥.倾力打造新旧动能转换检察“服务端”[N].检察日报,2018 年 5 月 9 日。

　　[7] 葛冰.以检察职能作用服务 推进市域社会治理现代化[N].检察日报,2020 年 4 月 13 日。

　　[8] 俞波涛.为治理现代化提供更优质的检察产品[J].群众，2020 年。

　　责任编辑：广汉