市域社会治理视阈下的平安建设——以台州全民反诈实践为视角

　　【摘 要】：党的十九届四中全会在《决定》中提出，“加快推进市域社会治理现代化”。①这是 市域社会治理首次出现在党的纲领性文件中，成为构建基层社会治理新格局的重要标志。随着电信网络诈骗犯罪占比逐年上升，浙江省受骗人数位居全国第二位，占比达到 10%以上，严重影响了百姓获得感、幸福感的提升。近年来，台州市在防范治理领域不断探索、学习，并积累了一定经验。 接下来，本文以台州为例，就如何立足新时代面对新课题做好反诈工作，防范化解市域治理中平安 建设的重大风险和难点问题，当好市域社会治理的模范生，提出可行性、具体化意见，以期进一步推动平安建设。

　　【关键词】：市域社会治理 平安建设 全民反诈

　　随着城镇化的推进，目前我国的城镇化率已经达到 60%以上，城市已经是国家治理的“主要网 格”，如何将市域治理做到点子、渗到里子，事关百姓安居乐业，社会长治久安，更是事关第二个百年奋斗目标的实现。近年来，台州市深入推进“无盗抢城市”创建、防溺水、反诈防骗等全民行 动，交出了一份群众满意的答卷。如今，台州的现代化安全发展样板已经成为台州的金名片，被评 为“浙江省民生获得感示范工程”。尤其在 2019 年，台州市成为全省损失 600 元以上电信诈骗案件 升幅最小的地市，在电信诈骗案件高发的态势下，这样的成绩背后，是平安创建工作者的不懈努力， 也是台州市践行市域治理打造平安台州的生动写实。

　　一、科学认识市域社会治理中的平安建设

　　市域社会治理是一个全新的概念，从字面看，这是市级单位下的社会治理新模式，落脚点更多 在于市域。陈一新对市域社会治理现代化进行了系统阐释，提出了推进社会治理现代化的“五化” 思想，即“推进社会治理理念现代化、社会治理工作布局现代化、社会治理体制现代化、社会治理 方式现代化、社会治理能力现代化”。②十九届五中全会明确，将推进市域社会治理现代化工作纳入 平安建设考评，与全国平安建设表彰挂钩。

　　2020 年，浙江累计破获电信网络新型犯罪案件 5.45 万起，同比上升 27.47%，抓获犯罪嫌疑人2.3 万名，虽然台州市的电信网络诈骗案件实现同比下降，但是依然给人民群众带来损失高达 2 亿 多元。可见全民反诈是实现市域平安建设的关键环节。

　　二、市域治理对于平安建设的重要性

　　（一）市域治理的引领力可以创新反诈工作新格局。

　　实践证明，各个治理主体不可能主动加入社会治理，银行、电信、社区、平台、企业，甚至包 括一些政府机关，虽然都能在各自工作领域发挥职能作用，但是，类似于反诈的系统治理却缺失总 指挥。此次开展反诈，就是打通工作壁垒，集合各行各业的能动性、专业性、针对性，利用好市域 治理的手，可以将反诈工作的条条块块聚合出成倍的社会治理整体合力。

　　（二）市域治理的前瞻性可以能动顺应反诈工作新形势。

　　新的治理模式对电信网络诈骗形成了一定的遏制作用，2018 年台州市诈骗热度指数环比下降， 但是，随着新的预防打击模式更新，也促使诈骗分子的作案手法更新升级。比如全国性的新型诈骗 层出不穷，以 AI 人工智能破解验证码盗取身份信息案、微信外挂制售团伙案、微信木马刷公众号流 量案、仿冒《王者荣耀》辅助工具病毒勒索案为代表，还有在台州市域内案发的 200 万人网络兼职 受骗案，涉案 4 亿多元的 4.26 网络套路贷案件，这些诈骗案均与 2018 年的案件有明显不同，以技 术化、数据化、团伙化、热点化为趋势。城市的管理难度提升，更需要最大限度地调动治理主体的 能动性，提升反诈作战力、行动力，从而促进平安治理工作的化繁为简。

　　（三）市域治理的“双智力”可以提高城市治理运转效率。

　　台州治理新模式融合了“群众智慧”和“人工智能”，旨在打造“智慧智能、民本民智、共建 共享”的台州市域。这种建设理念来源于两个原因。其一，城市是“人智”的沃土，越来越多的高 学历人才选择在城市实现“人智”价值，从而也对城市发展所需要的新兴产业提供了智慧贡献，这 样的智慧城市与智能人才良性互动模式让城市发展前景可观。其二，市域的治理效率是须要技术保 障的，利用好物联网、综合集成法、云计算、人工智能、区块链等现代技术可以让社会治理更为智 慧科学，而信息基础设施联通、网络畅通、平台贯通、数据融通的提升也以增强风险防控的精准度 大大提高社会治理运转效率。这些技术的应用大部分又是应用于基层的乡镇社区，填补了基层治理 落后的缺陷短板。

　　三、市域社会治理新模式+全民反诈的践行困难

　　为了进一步推进平安建设，遏制电信网络诈骗高发势头，我们必须先审慎反思市域社会治理的 理论+治理电诈实践的问题与挑战，本文认为其中有三大困境。

　　（一）治理主体的单一性无法应对市域社会治理所须的多元化参与模式。

　　从理论上来说，社会治理理当包括政府管理与社会自治两个方面，就我国而言，以官本位为分 层规则的氛围仍然笼罩在众多领域。传统的社会治理模式是以政府为主导，以社会组织为配角，这种以控代管的手段存在一个通病，它以事前管控达到预防风险的效果。这种“碎片化”的制度结构 和部门的自我中心主义使合作与协调重新成为一个瓶颈问题，严重影响了行政效益与效率的提高。① 为什么电信诈骗犯罪分子仍然猖獗并无削势迹象，一方面多源于被害群体自身游离于防诈体系外， 他们以被动的方式接受教育继而寻求公权力的救济，属于事后参与平安建设的方式。另一方面，我 们发现，公民、社会组织却不能发挥关键作用。历史遗留下来的“政府主导，社会组织服从”模式 不可能一下子转轨成功，因此，仍然会有一段甚至很长一段时期，我们的公众还无法比肩政府包办 主体。

　　（二）治理对象的复杂性导致市域社会治理中的平安建设面临挑战。

　　过去的诈骗案件多是接触式、一对一的传统模式，但随着数字时代到来，电信网络诈骗成为新 型高发网络犯罪，目前，诈骗案件已经接近盗窃案件的发案数量，成为社会治理的一大毒瘤。电信 诈骗案件高发且复杂有着多方面原因，主要集中在以下几个方面：第一，类型多样，手法层出不穷。 随着信息化进程加速，十几种的诈骗类型衍生发展到六十多种类型，并且还在不断升级更新。2020 年底，央视联合百度手机卫士曝光电信诈骗大数据，监测数据显示，手机诈骗分子善于借助热点事 件实施诈骗，春节返城务工、学校开学、热门综艺节目、接种疫苗等等均被诈骗分子用来钻空，像 一些银行虚假客服诈骗，淘宝退款诈骗，冒充领导诈骗，杀猪盘诈骗，兼职刷单等符合被害人心理 的手法时常以量身定制的方式达成其非法占有的目的。第二，犯罪成本低，与追查难度不成正比。 一方面，扫之不尽的诈骗分子根源于人所共有的逐利特质。犯罪分子只需要少量投入，借助手机、 聊天平台、银行卡就能进行犯罪，即便是通讯线路、话务器、伪基站，或者人工智能、goip 网关等 新技术的成本也远比诈骗所得低。例如，在台州市某县审理的一起诈骗刑事案件，被告人成立“扣 扣钱包”，通过借贷宝 APP 平台以“套路贷”手段从事网络放贷业务，期间四个月，便诈骗既遂 48 万元，涉案人数达到 900 余人。对比创建平台所需要的 5 万元成本，这样的回报确实吸引存有侥幸 心理的犯罪分子。另一方面是破获率明显低于其他犯罪案件。现在的诈骗窝点多集中在国外，抓捕、 惩处比较困难，“实名不实人”的走账方式，更是加大警方的追查和打击难度。多重因素下，造成这 种“严打却高发”的怪象。

　　（三）治理领域的局限性无法抗衡电信网络诈骗犯罪的系统多变态势。

　　以一起全国性的虚拟平台诈骗案件为例，纵观其整个诈骗流程，能够发现新型诈骗展现出极为 明显的组织化特点，一个包括平台维护、引导注册、诈骗一线、收购银行卡、洗钱取款等多角色团 伙组织。从诈骗团伙建立虚拟网络界面后，首要分子不仅聘请心理学专家编写相应的诈骗剧本，还 从被害人心理出发编写多种情形的答复，以期换位倒推出成功诈骗的最有效手法。成员在接触剧本 后将会进行集中培训，上岗后的成员随着业绩等组成层级，以类似于“传销”形式达成扩散壮大目 的。被害人的财物到位后，专门有人负责迷宫式洗钱。这样的诈骗流程已经呈现出了企业化运作、产业化分工的趋势，每个层级分工负责，相互合作，诱发、滋生出大量的上下游相关联的违法犯罪。

　　四、如何构建平安建设方面的市域社会治理新模式。

　　习近平总书记指出：“要更加注重联动融合、开放共治，更加注重民主法治、科技创新，提高 社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，提高预测预警预防各类风险能力。”①

　　（一）理顺纵向架构，子落盘活增强市域社会治理统筹力

　　今年以来，台州市牢牢抓住全国市域社会治理现代化试点的契机，坚持“大平安”理念不动摇， 从更高层次、更高水平上谋划推进平安建设，纵向打造好善治指挥链。近年来，全国首创全科网格 工作中，构建的“一中心四平台一网格”社会治理体系实现了上下贯通左右联动。通过执法力量下 沉，延伸治理触角，优化功能模板，实现网格发现问题，执法力量解决问题，村社中心联动，镇街 统筹指挥的机制，让隐患在第一时间排查处理。目前，所有网格员都是经过专业培训，对于政策规 定有基本的认识，对风险的处置有一定的解决能力，如果想要市域治理能够实现最大公约数的治理 效果，就需要“一根棍子插到底”，让统筹的力量自上而下指挥到位。这个指挥不是简单地政策文件 下发，也不是单纯的会议精神传达，是各司其职，加强网格资源配置，把力量下沉到网格，把反诈 宣传、社会服务等囊括到网格，为群众提供服务与管理，打通平安建设最后一公里。

　　（二）完善横向机制，联防联控增强市域社会治理聚合力

　　有人指出，整体治理的“一个严峻的挑战就是在垂直责任、横向责任和回应性之间实现更好的 平衡”。②台州健全“政府牵头、公安主抓、部门配合、全民参与”的反诈工作格局，加强警银联动， 警企协作，对金融、电信、互联网等十大行业领域进行整治，这对其他市域治理有着丰富的借鉴经 验。实际上，对付新型诈骗，必须以技术对付技术，以大数据对付大数据，随着诈骗模式越发呈现 “量体裁衣”特征，反诈工作也要升级为技术流，公安须担负起主要职责，建立市域范围内的反诈 平台，加大数据汇聚力度，通过线索发现、风险预警、追踪溯源、比对模型、数据监控等功能，实 现对涉诈 IP、APP、平台、码号的研判处置。另外，在紧抓联防联控方面，台州以群众满意的成效 积累可推广、有实效、易操作的样板式经验。作为全省首家入驻阿里巴巴安全部的地区，其借助阿 里巴巴的实战经验，达到 1+1 大于 2 的成效，除及时冻结赃款、封堵账号外，还利用大数据分析， 例如通过注册的收货地址等蛛丝马迹，深查犯罪线索，精准打击犯罪团伙。除去上述联防部门，还 有一个重要的配合主体——银行。银行是反诈工作的“老干部”，其有着严格的风控流程，且有海量 诈骗特征库，无需人工一对一的梳理，就能自动化排查出签约异常、设备异常、账号异常、关系圈 异常的“冰山”，一旦将诈骗模型进一步嵌套进类似已有的风控流程，将打通各个部门的“风控壁垒”， 在转账环节精准“断血”。

　　（三）用好“五架马车”，齐头并进增强市域社会治理驱动力

　　发挥政治、法治、德治、自治、智治这“五治融合”作用①，是习近平总书记关于社会治理重要 思想的有机组成部分，为加快社会治理现代化指名了方向、提供了根本遵循。“五架马车”的新理念 新思想新战略，开辟了社会治理现代化新境界，标志着党对社会主义社会治理规律的认识实现新飞 跃。第一，政治方面。大到国家治理，小到市域治安，都要紧紧依靠政治引领，不折不扣贯彻落实 党中央各项决策部署。自从成立国家反诈中心作战平台，台州市党委、党委政法委、政府、群团组 织联同群众、群团组织以共同的政治方向打造出了市域范围问题联治、平安联创新格局。第二，法 治方面。针对困扰市域社会治理的痼症顽疾，需要用好规则破除潜规则，全民反诈的持续推进就有 细化的政策规定和规章制度加以保障落实。市域在城乡建设与管理方面具有地方立法权，可以发挥 市域自主创新探索政策空间的优势。今年，台州市继续强调 12345 工程，扎实推进台州市政法工作 现代化，以建设更高水平的平安台州、法治台州为目标。第三，德治方面。第四，自治方面。要创 新社会治理组织形式，构建党组织领导下的“群众自治圈”、“社会共治圈”。第五，智治方面。上文 提到台州市打造“人工智能”+“群众智慧”的治理模式，就是强调智能化建设的重要抓手作用。全 民反诈是市域社会治理中的细化分支，但是其重要作用无需赘述，如何做好“全民”共建共享，将 “反诈”落到实处，就需要发挥上述“两智”。调研发现，台州市诈骗案件增幅呈现下降趋势，与践 行“两智”密不可分，其一，台州市摒弃单一作战模式，将主体成员扩大到各行各业，尤其是银行 工作人员发挥工作智慧起到了意想不到的反诈成果，多次拦截被害人转账汇款。其二，该市借助大 数据，以大数据“断网”，整治重点领域，去年上半年，市场监督管理部门就通过数据核查，将 5900 多个高危数据推送银行网点核查，这样的大数据净网形式，未来将更多地用于社会治理。

　　责任编辑：广汉