市域社会治理现代化视阈下完善人民调解工作研究

　　【摘 要】：市域社会治理现代化与传统的社会管理不同，市域社会治理现代化所构建的是现代 化的社会治理体系和社会治理共同体。人民调解工作，在市域社会治理中能够正确处理人民内部矛 盾，促进基层公共安全体系建设。然而，随着社会的发展，人民调解工作在调解员队伍建设、调解 经费保障和调解机制等方面都存在不足。市域社会治理现代化视阈下，人民调解工作应该从加强调 解员队伍建设、增加调解工作经费、完善调解工作机制和加强调解文化建设等方面加以完善，让人 民调解这一“东方之花”长开不凋谢。

　　【关键词】：市域社会治理 人民调解 不足 完善路径

　　中图分类号：C916 文献标识码：A

　　人民调解被誉为“东方经验”和“中国智慧”。中共十九届四中全会提出：坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解 综合机制，努力将矛盾化解在基层。中共十九届五中全会提出：加强和创新市域社会治理，推进市 域社会治理现代化。市域是矛盾纠纷易发多发之地，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重 要节点。在推进市域社会治理现代化过程中完善人民调解工作，有助于将矛盾化解在基层，这对推 进市域社会治理现代化具有重大的现实意义。

　　一、市域社会治理现代化的内涵

　　市域社会治理现代化，是指在与省域社会治理不同的社会治理领域内，在市一级的行政领域内， 构建党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理现代 化体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理现代化共同体。

　　与传统的“社会管理”不同，市域社会治理现代化包括四个维度：1.从治理的内容来说，包括 以下七个方面：党建引领、政治安全、公共安全监管和应急处置、社会组织联动、矛盾纠纷及信访 问题多元排查化解、法治保障、舆情管控和舆论引导；2.从治理主体来说，市域社会治理现代化是 市域范围内多元社会主体的合作共治，即在党的领导下，政府、社会组织、公民以及各方的良性互 动，为促进社会协调运转的共同治理；3.从市域社会治理的机制来说，市域社会治理现代化就是要 把党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系有 机结合起来，打造问题联合治理、工作联动起来、平安社会联合创建起来的社会治理新机制，打造市域社会“系统化”的治理模式；4.从市域社会治理要达到的目标来说，市域社会治理现代化就是 要达到风险防范、矛盾纠纷化解，最终推动市域社会和谐发展，保障社会安定有序。

　　二、人民调解工作在市域社会治理现代化中的作用

　　近年来，全国各地各级党委、政府认真贯彻落实十九大、十九届四中、五中全会精神，坚持和 发展新时代“枫桥经验”，强化人民调解工作，扎实开展矛盾纠纷排查化解工作，努力实现矛盾纠纷 早发现、早化解，人民调解工作为市域社会风险防范、矛盾纠纷化解，最终深化平安法治中国建设 发挥了重要作用。

　　（一）人民调解工作是正确处理新形势下人民内部矛盾的有效方法

　　处理好新形势下人民内部矛盾最为有效的方法，“关键是坚持和发展新时代“枫桥经验”，探索 创造更多依靠群众、发动群众、就地化解人民内部矛盾的途径和办法，实现预防化解工作常态化、 长效化。”[1]人民调解工作是群众路线在矛盾纠纷化解过程中的具体体现，人民调解员来自人民、服 务于人民。人民调解委员会设立在广大人民群众中间，广大人民调解员工作生活在广大人民群众之 中，这样的工作格局，有利于人民调解委员会把调解工作的着眼点放在矛盾纠纷的防范上；有利于 人民调解员不仅依法调解，而且依据当地的风俗习惯和风土人情调解，让矛盾双方心服口服、息事 宁人；有利于畅通和规范基层群众诉求表达、利益协调、权益保障的渠道，将人民内部的矛盾纠纷 化解在基层，化解在萌芽状态。

　　（二）建立健全人民调解组织网络，促进了基层综治中心一体化建设

　　市域社会治理现代化，需要不断提升基层社会服务管理的精细化科学化水平，需要不断加强包 括网格化、智能化和人民调解等在内的综治中心一体化建设。目前，人民调解组织已经覆盖全国广 大乡镇、村（社区）、村民小组。同时，行业性、专业性的人民调解组织建设不断强化，全国建立了 各县市医疗纠纷人们调解委员会、交通事故人们调解委员会、妇女儿童权益纠纷人们调解委员会等 行业性、专业性的人们调解委员会。逐步形成了以乡镇调解委员会为主导，以村（社区）调委会为 基础，以各行业性、专业性人民调解委员会为补充的调解网络。构建了横向到边，纵向到底、上下 贯通、左右联动的人们调解委员会网络。做到“哪里有人民群众，哪里就有人们调解委员会；哪里 有纠纷，哪里就有人民调解员”。建立健全人们调解委员会，为人民调解工作的深入开展奠定了坚实 的组织基础，同时，也促进了基层综治中心一体化建设。

　　（三）保障少数民族群众参与人民调解工作，让“公众参与”的现代化社会治理体系得到彰显 中国是一个少数民族众多的社会主义国家，市域社会治理现代化的体现之一就是包括各个少数

　　民族在内的“公众参与”到社会治理的过程中来，构建起人人有责、人人尽责、人人享有的现代化 社会治理共同体。目前，全国各地在开展人民调解工作中，注重法律与少数民族文化以及少数民族 风俗习惯的兼顾，使得少数民族地区的人民调解工作既合法又合情合理，不断提高人民调解工作在 少数民族群众中的公信力，让人民调解工作赢得人民群众的信任，实现经过调解的纠纷案结事了人和。一是在少数民族聚居地区，人民调解员的选任上，注重选任既懂汉语又懂少数民族语和少数民 族风俗习惯的人民调解员，有利于人民调解员开展调解工作；二是在人民调解组织的建设过程中， 彰显少数民族文化，如云南省大理白族自治州大理市喜洲镇设立“金花调解室”，调解员都是白族女 同志，利用白族女调解员温婉细腻、善解人意的性格，重点调解当地白族群众的婚姻家庭、邻里纠 纷，调解工作成效显著；

　　（四）人民调解工作有效防范“民转刑”“刑转命”案件的发生，促进了基层公共安全体系建设 市域社会治理现代化，需要健全维护国家政治安全体系、社会治安防控体系、防范化解社会矛

　　盾风险体系、保障公共安全体系。近年来，全国人民调解工作在实践中创新，在创新中发展，人民 调解工作结合各地各行业的实际情况，不断创新人民调解工作的新机制，人民调解工作为有效防范 “民转刑”“刑转命”案件的发生发挥了重要作用，人民调解工作促进了基层公共安全体系建设。一 是建立纠纷排查调解机制。在开展人民调解工作中，始终坚持纠纷排查在先、调解关口前移，把排 查调解作为常态化工作来抓，聚焦重点地区、重点人群、重点行业、重点时段，有针对性地开展矛 盾纠纷的排查，做到及时排查出、及时调解化解处理完；二是建立包案调解工作机制。对于历史遗 留时间长、人民群众积怨深的矛盾纠纷，由县乡主要领导负责包案调解，调解解决凝难案件；三是 建立联合调解工作机制。对于涉及专业性较强的矛盾纠纷，都建立联合调解工作机制，让矛盾纠纷 的调处化解不仅合情合法合理，而且专业。比如，在调解涉及林地纠纷时，就与林草部门组成联合 调解组织，对矛盾纠纷进行调处化解。四是建立“人民调解员+法制宣传员”工作机制。每一年，有 针对性地对人民调解员进行法制培训，人民调解员接受法制培训之后，又向广大人民群众做普法宣 传，人民调解员有矛盾纠纷时是人民调解员，没有矛盾纠纷时是法制宣传员。

　　（五）人民调解工作信息化水平显著提高，促进了市域社会治理现代化智治水平的提升 市域社会治理现代化，就是要不断提升基层社会服务的信息化水平，不断提升利用大数据感知

　　社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策等方面的能力和水平。近年来，人民调解工作信息化水平 显著提高，促进了市域社会治理现代化智治水平的提升。一方面，全国按照司法部的部署要求，规 范人民调解委员会的名称、标识标牌，打造规范化人民调解室。此外，不断加强调解文书以及调解 档案的规范性管理，使得各级人民调解委员会的基础设施更加改善、组织更加健全、工作制度更加 完善；另一方面，为了适应互联网技术的发展以及“数字乡村”建设的新要求，按照司法部的部署 要求，开展了“智慧人民调解云智调”系统的推广运用。全国人民调解工作的规范化、信息化水平 显著提高。

　　三、市域社会治理现代化视阈下人民调解工作存在的困难和问题

　　近年来，全国各地深入学习贯彻落实中共十九大、十九届四中、五中全会精神，坚持和发展新 时代“枫桥经验”，不断加强人民调解工作，扎实开展矛盾纠纷排查化解，努力实现矛盾纠纷早发现、 早化解，人民调解工作为深化平安法治中国建设作出了积极贡献。但是，人民调解工作虽然取得了一定成绩，但也还存在一些不容忽视的问题。

　　（一）人民调解员队伍建设与新时代人民群众对人民调解工作的新期待不相适应

　　人民调解员是人民调解工作的主体，但人民调解员队伍建设与新时代人民群众对人民调解工作 的新期待不相适应，主要表现在以下几个方面：一是年龄结构不合理，导致人民调解员队伍中老、 中、青梯次搭配不佳。整个人民调解员队伍呈现老龄化状态。以云南省大理白族自治州祥云县为例， 全县 2680 名调解员中，50 岁以上的占比为 73%；[2]二是调解员文化程度低，村一级的人民调解员绝 大多数文化程度为初中以下。人民调解员文化程度低，一方面，导致人民调解员对新的法律法规不 容易学习理解接受，影响人民调解员法律知识的及时更新；另一方面，导致在工作中，人民调解员 制作调解文书、调解档案管理等等文字材料方面的能力不足，工作质量和工作效率都不高；三是村 级人民调解员队伍不稳定，专业性培养难。目前，村一级的人民调解员多为村“两委”干部兼任， 因“两委”干部流动和调整大，导致整个人民调解员队伍不稳定，工作连续性不够，对人民调解员 专业性培养难。

　　（二）乡镇司法所存在“人”与“事”不匹配，影响人民调解工作的有序开展

　　全国绝大多数的乡镇调解员多数由司法所工作人员兼任，虽然司法所多数工作人员都有法学专 业背景，文化程度普遍都是大专以上文化程度，但是，全国乡镇司法所绝大多数都是“一人一所”， 以云南省大理白族自治州为例，全州有乡镇司法所 112 个，其中，属于“一人一所”的就有 44 个， 占乡镇司法所总数的 40%，与乡镇司法所每所不少于 3 人的规范化司法所建设标准差距较大。[3]乡镇 司法所存在“人”与“事”不匹配，影响人民调解工作的有序开展，主要表现在以下方面：“一人一 所”的司法所工作人员主要忙于社区矫正工作，很难对矛盾纠纷进行实质性调处化解，更没有时间 对村级人们调解委员会的工作进行实质性指导。近年来，随着我国《社区矫正法》的颁布施行，对 社区矫正工作的要求越来越高，加之醉驾入刑之后，涉醉驾人员多数被人民法院判处缓刑，这使得 社区矫正服刑人员不断地猛增，司法所工作人员的工作量不断加大，很难专心、专注于人民调解工 作；

　　（三）“以案奖补”的标准偏低，难以激发基层人民调解员的工作积极性

　　目前，全国各地都已经全面推行人民调解工作“以案奖补”政策，并且已经将行业性专业性人 民调解组织调解的案件也纳入“以案奖补”范围。这在一定程度上调动了人民调解员的工作积极性， 实现了“小资金”取得“社会大效益”的社会治理目的。然而，现在各县市执行的“以案奖补”政 策都是八九年前制定的，奖补金额太低，难以激发基层人民调解员的工作积极性。例如，云南省祥 云县目前执行的奖补政策依据是 2011 年 10 月印发的《祥云县人民调解“以案奖补”实施办法》，九 年前的物价以及工价水平和现在相比，明显偏低。现在仍然执行九年前的奖补标准，奖补标准明显 偏低。在比如，云南省鹤庆县“2019 年落实人民调解“以案奖补”工作机制，兑付符合条件的“以 案奖补”案件 744 件，兑付奖补资金 61280 元，平均每一件案件只能够兑付 82.37 元。”[4]“以案奖补”标准偏低，不利于调动基层人民调解员的工作积极性。

　　（四）矛盾纠纷多元化解工作机制有待进一步完善

　　一方面，全国各县市不少乡镇和部门对矛盾纠纷排查化解工作认识不到位，重视不够，导致调 解衔接工作停留在表面上，深层次互动、衔接工作机制没有真正建立起来，部门之间人员、场所、 信息等资源整合、实现共享还有待进一步完善；另一方面，人民调解、行政调解和司法调解的工作 衔接有待进一步完善。目前，仍然不同程度地存在着人民调解、行政调解和司法调解“各唱各调”， 没有形成人民调解工作从“单一调解”向“联合调解”跨越的“大调解”工作格局。人民调解工作 的“独唱模式”，使得调解虽然成功率高，但是，调解成功后达成的《调解协议》履行率低、反悔率 高。比如，在有的人身伤害矛盾纠纷案件中，由于基层人民调解员的专业知识缺乏，经过调解，虽 然达成了调解协议。但是，事后有的当事人经过咨询律师，发现调解时遗漏了应该赔偿的项目，或 者死亡赔偿金计算标准错误，当事人立即反悔，向人民法院起诉。这不仅浪费了当事人和人民调解 员的人力、物力，也浪费了司法资源。

　　（五）人民调解文化的建设和宣传不够，尚未形成“大调解”的浓厚工作氛围

　　德国著名的社会学家韦伯说过：“在任何一项伟大的事业后面，必然存在着一种精神力量，尤为 重要的是，这种精神力量一定与该事业的背景有密切的根源。”被国际社会誉为“东方经验”“东方 之花”的人民调解，也必然存在一种精神和理念支撑并引导其萌芽、发展和进步。人民调解文化是 在人民调解工作实践中逐步形成的、具有中华传统文化特色的共同价值观念、行为方式和物质表现 的总称，是人民调解事业发展进步的力量源泉。[5]然而，经过多年的普法宣传，广大人民群众在遭 遇矛盾纠纷时，第一时间想到的往往是：“上法院打官司去！”很少有人民群众会想到“上人民调解 委员会申请调解去！”这种社会现象的存在，很大程度上与对人民调解文化的建设和宣传不够，尚未 形成“大调解”的浓厚工作氛围有关。对人民调解文化的建设和宣传不够主要表现在以下方面：一 是对人民调解工作的宣传重视不够，认为人民调解工作可以宣传，也可以不宣传；二是对人民调解 工作应该宣传的内容不了解，拿不准“人民调解工作应该宣传什么”这个根本性问题。因为对人民 调解工作的宣传不够，除司法行政部门和法院检察院之外的机关企事业单位很少了解人民调解工作， 因为不了解，所有也就不衔接，形不成“大调解”的浓厚工作氛围。

　　四、市域社会治理现代化视阈下完善人民调解工作的路径设想

　　进一步加强和完善人民调解工作，是适应经济社会发展、化解矛盾纠纷的迫切需要，也是维护 人民群众合法权益、促进社会公平正义的必然要求。近年来，基层矛盾纠纷呈现出矛盾纠纷主体多 元、内容复杂、涉及范围广、持续时间长等特点，矛盾纠纷当事人往往存在对调解期望值过高、“不 上访就没人管”和“法不责众”等错误解决矛盾纠纷的心理。这给新时代基层人民调解工作带来一 定的挑战，为让人民调解工作在维护社会和谐稳定中发挥重要作用，有必要在以下方面完善人民调 解工作。

　　（一）加强人民调解员队伍建设

　　要以人民调解员队伍专业化、职业化建设为目标，采取有力措施加强人民调解员队伍建设，尽 快解决基层人民调解员文化程度低、专业知识缺乏的问题。一是要保持基层人民调解员队伍的稳定。 村“两委”人员改选之后，仍然可以继续担任人民调解员，将新进入村“两委”的主要班子成员聘 为人民调解员即可。人民调解员队伍稳定，方便基层调解员积累调解经验、积累调解知识，这不仅 有利于调解工作的开展，而且也有利于专业化调解员队伍的打造；二是要聘请一定数量专业人士充 实到各级人们调解委员会中充当专业性人民调解员，构建人们调解员“人民性+专业性”的建设模式， 比如，村（社区）人们调解委员会中，除当地人民调解员之外，可以聘请一定数量的律师、心理咨 询师等专业人士组成调解员队伍，解决人民调解员专业知识匮乏的问题；四是构建“人民调解员+ 族户长”的人民调解员队伍建设模式。在中国传统的乡土社会里，除国家所委派的里正、乡正等具 有官方或半官方性质的人员之外，还有耆老和所谓的“乡贤”或“族贤”，也就是说，农村设有专司 教化的人。[6]在人民调解员队伍建设中，构建“人民调解员+族户长”的建设模式，既有利于人民调 解员通过“族户长”熟悉民情民意，明查矛盾纠纷的事实，也有利于人民群众乐于接受调解；四是 要注重调解员队伍的年龄结构优化，要实现调解员队伍年龄老、中、青结合的目标，这样优化调解 员队伍年龄结构，不仅有利于调解工作的开展，而且有利于解决有的人们调解委员会调解员青黄不 接的问题。

　　（二）着力化解乡镇司法所“人”与“事”不相匹配的问题

　　习近平总书记指出：“要以党的领导统揽全局，创新村民自治的有效实现形式，推动社会治理和 服务重心向基层下移”。[7]在中国，乡镇司法所是最直接管理、指导和参与人民调解工作的最基层机 构，人们常说：“基础不牢、地动山摇”。进一步加强和完善人民调解工作，就是要着力化解当前乡 镇司法所普遍存在的“人”与“事”不相匹配的问题，既要有人、有时间管理社区矫正服刑人员， 也要有人、有时间抓人民调解工作。要在对全国乡镇司法所人员编制、工作量进行深入调研的基础 上，根据各个乡镇司法所所承担的工作量，各地重新核编制和增加编制，破解目前乡镇司法所普遍 存在的“一人一所”问题。

　　（三）适时增加开展人民调解工作所需经费

　　《中华人民共和国人民调解法》第六条规定：“国家鼓励和支持人民调解工作。县级以上地方人 民政府对人民调解工作所需经费应当给以必要的支持和保障”。第十六条规定：“人民调解员从事调 解工作，应当给以适当的误工补贴”。各级人民政府应当适时增加开展人民调解工作所需的相关经费， 以此激发人们调解委员会和人民调解员的工作积极性。一是要适时增加人们调解委员会开展工作所 需的必要工作经费，让人们调解委员会有钱开展人民调解工作；三是要对“以案奖补”的标准适时 提高，而不是多年一成不变；三是要依据《人民调解法》第十六条之规定，给以实际从事人民调解 工作的人民调解员适当的误工补贴。按照“以案奖补”实施办法，调解员要在矛盾纠纷调解成功，而且调解卷宗符合规定之后，才领得到“以案奖补”的调解补助。但是，并非所有矛盾纠纷都能够 调解成功，有的矛盾纠纷虽然人民调解员进行过多次、多日的调解工作，但是最终还是没有调解成 功。调解员尽管付出了许多人力、物力和财力，但仍然拿不到补助，这影响人民调解员的工作积极 性。对于类似调解案例，应当依法给以调解员必要的误工补助，

　　（四）构建“三调衔接”的矛盾纠纷调处机制

　　构建人民调解、行政调解、司法调解联动配合的“三调衔接”矛盾纠纷调处机制，是合理、合 法、及时、有效化解矛盾纠纷的有力举措。一是要构建“三调衔接”的具体程序：1.诉前告知人民 调解。诉前告知矛盾纠纷当事人，人们调解委员会开展调解的程序、性质和优势，尽量引导更多的 矛盾纠纷当事人走人民调解解决矛盾纠纷的路子；2.诉中委托人民调解。矛盾纠纷当事人以“立案 登记制”而不是“立案审查制”为由，诉前不愿意到人们调解委员会申请调解而直接向人民法院起 诉的，人民法院立案之后，可以委托诉前人民调解中心进行调解，以此减少矛盾纠纷当事人的诉累。 二是要构建“三调衔接”的保障措施：1.司法行政机关和人民法院要实行“联席会议制度”。一方面， 人民法院委托法官到人们调解委员会担任“人民调解指导员”，以此解决人们调解委员会专业知识匮 乏的问题；另一方面，人民法院可以邀请人民调解员到人民法院旁听案件庭审，或者担任人民陪审 员，参与审理、调解非经本人调解的案件，以此解决人民法院司法调解“不接地气”的问题。2.人 民调解、行政调解要与人民法院实行“调解协议书司法确认制度”。对于不能及时兑现履行的《调解 协议书》，人们调解委员会要告知当事人，依法及时向人民法院申请司法确认，人民法院要依法及时 确认《调解协议书》的法律效力，赋予《调解协议书》强制执行的法律效力，树立人民调解和行政 调解的法律权威。

　　（五）加强人民调解文化的建设和宣传，营造“大调解”工作氛围

　　司法行政机关要加大与宣传部门的沟通协调力度，通过广播电视、报刊杂志以及微信等新媒体， 加强对人民调解工作的宣传，通过宣传，不断扩大人民调解工作的社会知晓率，努力营造“大调解” 的工作氛围。一是要宣传人民调解工作在维护社会和谐稳定中发挥的重要作用；二是要宣传人民调 解与“打官司”相比，人民调解具有的显著优势；三是要宣传人民调解员的先进事迹。通过加大对 人民调解工作的宣传，不断扩大人民调解工作的社会知晓率，不断提升人民调解工作的公信力，从 而让全社会关注、关心和支持人民调解工作，遇到矛盾纠纷时，愿意到人们调解委员会申请调处矛 盾纠纷，努力营造出“大调解”的社会工作氛围。

　　五、结语

　　市域社会是一个熟人社会，在市域社会治理现代化的网格治理范围之内的市民，绝大多数都是 “抬头不见低头见”的熟人。正如埃里克森所说：“就促进人们的合作而言，法律在其中当然起作用， 但许多学人夸大了法律制度的影响。特别当利害关系很小且互动各方预期相互间的关系会持续下去 时，人们事实上不大可能依靠法律制度来提供规则以及规则执行。”[8]在市域社会，人民调解是广大市民的选择，因为广大市民深知，他们之间的地域居住关系以及由此产生的各种关系还将持续下去。 然而，随着经济社会的发展，人们之间的矛盾纠纷也在发生变化，人民调解工作已经暴露出与时代 不相适应，其存在的困难和问题必须引起高度重视，“对症下药”地加以解决，让人民调解这一“东 方之花”长开不凋谢。

　　文献引注

　　[1]本书编写组：党的十九届四中全会《决定》学习辅导百问[M].北京：党建读物出版社，2019：129.

　　[2]数据来源：云南省祥云县司法局.

　　[3]数据来源：云南省大理白族自治州司法局.

　　[4]杨永锋：鹤庆人民调解工作扎实有效[N].大理日报，2021-02-27（03）.

　　[5]孙浩波：人民调解精品案例集[M].湖南：湘潭大学出版社，2016：2.

　　[6]田成有：乡土社会中的民间法[M].北京：法律出版社，2005：58.

　　[7]习近平：论坚持全面依法治国[M].北京：中央文献出版社，2020：191.

　　[7]罗伯特·C.埃里克森：无需法律的秩序[M].北京：中国政法大学出版社，2016：2.

　　责任编辑：广汉