坪山区以“全周期管理”思维破解基层社会治理困局

　　城市的矛盾冲突大多是发生在基层，产生于人民群众之间。深圳市坪山区当前处在 一个快速发展期、社会转型期、改革攻坚期，各种社会矛盾和问题相互叠加、集中呈现，如伴随经 济社会深刻变革带来的基础教育、医疗服务、环境卫生、劳资纠纷、住房租赁、物业服务等问题， 给城区基层社会治理带来了许多压力。为了疏导和化解这些矛盾，需要探索建立一种有效的多元共治的基层社会治理新机制、新平台。近年来，坪山区面对基层社会治理中出现的一些困局，以“全周期管理”思维统筹兼顾、各方参与、汇聚合力，织牢制度“补丁”，进一步完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”，形成了全方位、全链条、全过程、全要素、 全社会的的闭环管理的基层社会治理现代化体系”，助力基层社会治理向现代化水平发展。

　　【关键词】：全周期管理 基层困境 社会治理 超大城市

　　习近平总书记在深圳经济特区建立 40 周年庆祝大会上强调，要树立全周期管理意识，加快推动城市治理体系和治理能力现代化，努力走出一条符合超大型城市特点和规律的治理新路子。①这是以习近平总书记为核心的党中央对深圳在社会治理领域提出的新课题、新要求、新期待，也是深圳作 为社会主义现行示范区建设必须考虑和完成的新使命、新目标、新任务。树立“全周期管理”意识， 加强基层党建核心引领作用，推动治理重心下移，夯实社区基层基础，是不断推进基层社会治理体 系与治理能力现代化与探索超大城市基层社会治理现代化新路子的紧迫任务。近年来，坪山区委深 入贯彻落实习近平总书记关于加强和创新基层治理的重要讲话精神，将全周期理念贯彻城市治理各 领域各环节，坚持系统治理、依法治理、源头治理、综合治理，突出智能化、精细化、科学化，积极探索治理理念、制度、机制、方法创新，努力在“走出一条符合超大城市特点和规律的治理新路 子”上先行先试，创造了源头治理、机制创新、重心下移、共治共享的四维治理模式，初步形成了 具有可复制可推广价值的基层治理坪山实践。2020 年 12 月底，区委政法委牵头组织区委组织部、 区住建局、区人力资源局、区政数局、区司法局、区信访局以及各街道对坪山区社会治理实践进行了专题调研，对坪山“基层社会治理全周期管理模式”作出系统性的提炼，总结概括所取得的成果成效，并就下一步的实践探索提出积极思考。

　　一、坪山区基层社会治理面临的问题和挑战分析

　　当前，坪山城市更新加速，社会形态变迁，基层社会治理面临新挑战。伴随着大规模的城市更 新和城中村改造，坪山区社会形态发生了三大变迁：一是居民生活空间的变迁。城市更新过程中， 大量自建房被拆除，越来越多的居民从原来的村落迁至城市小区居住，实现“上楼”。二是居民阶层 结构的变迁。随着城市更新和经济结构转型，劳动密集型工厂大量迁出，低端产业劳动人口不断减 少，花园小区建设吸引较多高素质人口入住。未来坪山区人口结构将逐渐由“原住民+外来务工人员” 向“原住民+中产阶级”转变。三是社区治理主体的变迁。与小区相伴而生的物业公司、业主委员会 等，均是小区治理不可或缺的新主体，社区治理主体更加丰富多元且对基层社会事务发出不同的声 音。

　　这三大变迁对原有的基层社区治理体系形成了极大冲击，提出了一系列新的问题和挑战，使坪 山区面临着不可回避的社区治理困境：一是社区治理的精细化程度不够。坪山农村社区和“村改居” 社区时期基本是熟人社会，管理和服务都比较到位。花园小区人口密度高，人口结构复杂，社区治 理和服务难度不断加大。二是居民对参与社区治理的积极性降低。农村社会关系简单，社会交往稳 定持久，“村改居”后一些没有整村安置而是分散入住的原住民对社区公共事务比较漠然。外来居民 缺少参与社区公共事务的意愿和精力。三是文化异质性阻碍社区居民融合。坪山原住民在长期的乡 村生活中形成了一套适应农村的生活方式和道德规范。而以契约和效率为基础的外来居民，面对“不 劳而获”的原住民常常也自带优越感。加之小区空间设计常常人为地把原住民回迁房单独隔离，更 加剧了本外居民交往与融合的障碍。四是社区治理主体间沟通协作困难。原有体制内的社区党委、 工作站、居委会、股份公司等治理主体，在社区治理中占据了主导地位，沟通协作也比较顺畅，但 与新兴主体如社会组织、物业公司、企业商铺等社会力量和市场主体之间尚未形成多方参与、共同 治理的成熟的社区治理格局。

　　二、坪山区以全周期管理思维破解基层社会治理困局的主要做法和已取得的初步成 效

　　（一）全方位夯实基层治理基础,深入推进“社区党群服务中心+民生诉求系统”改革，将社区 党群服务中心打造成社区基层治理堡垒

　　为 加快 打造 高质 量可 持续 发展 的创 新坪 山，2017 年 开始 ，坪 山区 坚持 以党 建工 作为 引领， 从群 众最 关心 的问 题入 手， 持续 推进 “小切 口、 深层 次、 全方 位、 渐进 式 ”的民 生诉 求改 革 。 一 是打 造“一 站式 ”党 群服 务中 心 ，提 升社 区党 群服 务中 心“ 一 站式 ”供 给服 务水 平。推 行政 务 服 务 最 大 化 下 沉 ， 把 23 个 社 区 政 务 服 务 综 合 窗 口 全 部 整 合 到 社 区 党 群 服 务 场 所 内 ， 设 置 不 少 于 2 个 综合 窗口 ，实 现社 区政 务平 台现 场办 理事 务 215 项 ，政 务一 体机 在线 办理 事务 176 项 ， 下 沉 区 直 部 门 社 区 服 务 事 项 88 项 。 创 新 开 展 “ 中 医 中 药 、 心 理 健 康 、 公 共 卫 生 、 医 疗 保 障 ”四 进社 区送 健康 活动，创 建“大 数据 推送 +社 区党 委感 知 +呼 叫部 门响 应”的“ 社 区吹 哨、部 门 报 到”机 制和 花园 小区“党 支部 +业 委会 +物 业服 务企 业 ”治 理模 式 ，使 基层 治理 更科 学、更 精 细、更 智慧。二 是编 制“一 网统 管”职 责清 单，完 善民 生诉 求的 全周 期 管理 。在 坪山 历时 4 年 的 网格 化管 理体 制改 革及 民生 诉求 改革 的基 础上 ，全 面梳 理区 、街 道、社 区各 类网 格服 务管 理 事 件，融 合各 职能 部门 机构 编制 文件 、市 12345 政 务服 务热 线事 件分 类、区 文明 城市 创建 事项 分 类等 内容，编 制形 成《 坪 山区“一 网统 管”职 责清 单》，明 确事 件等 级类 型、业 务主 管部 门 和 处 置 责 任 单 位 ， 细 分 为 1281 项 职 责 ， 范 围 涵 盖 安 全 生 产 、 治 安 维 稳 、 环 保 水 务 、 教 育 卫 生 等 19 大 领 域 。 此 外 ， 建 立 清 单 “ 动 态 更 新 调 整 ” 机 制 ， 对 职 责 分 工 和 事 件 类 型 发 生 变 化 的 予 以 及时 调整；对 涉及 多部 门的 复杂 事项 ，实 施“首 问负 责制 ”和“首 办负 责制 ”；对 清单 中暂 未 明确 的市 容环 卫、综 治维 稳、安 全隐 患应 急处 置事 项 ，由 属地 街道 先行 处置，切 实提 高网 格 服 务管 理事 件的 分拨 处置 效率，助 推坪 山实 现城 市运 行“一 网统 管”的 建设 目标。2020 年 以来 ， 创 新开 通坪 山民 生诉 求系 统社 区端 口，把 坪山 区民 生诉 求系 统延 伸到 社区 ，“一 网通 ”打 通线 上 线下 民生 诉求。在 马峦 街道 坪环 社区、石 井街 道石 井社 区改 革试 点，开 发上 线民 生诉 求系 统 社 区版，形 成可 学可 看可 复制 推 广样 板，向 全区 进行 推广 。今 年以 来 ，“ 一 网通”系 统累 计受 理 诉 求事 件 超 12 万 宗 ，办 结 率 99.96% ， 平 均处 置 时 长 3.3 天 。三 是 厘 清 街社 工 作 职 责， 整 合 街 道下 派社 区整 治工 作力 量，整 合“一 支队 伍”激 活治 理效 能 ，成 立社 区综 合整 治队，建 立多 网 合一 机制 和巡 整结 合机 制，形 成“街 道抓 执法 、社 区抓 整治 ”的 基层 治理 架构。梳 理固 化 141 项 社区 综合 整治 事项，明 确 21 项 即采 即办 事项。目 前全 区共 组建 13 支 社区 综合 整治 队 ，累 计 巡 查发 现各 类隐 患问 题约 8.9 万 宗，完 成整治 8.2 万宗 ，当 场整治 3.7 万宗 ，整 治完 成率 为 92 %。 推进 “社区 党委 +工作 组+岗位 说明 书 ”模式 ，在 全市 率先 实现 社区 专职 “ 人定 岗、 岗定 责” 。 四 是全 面落 实区 委常 委挂 街道、区 领导 联社 区、处 级干 部包 居民 小组、常 态走 访工 厂企 业的“ 挂 街 联社 包居 进厂”工 作机 制，推 行“ 一 线工 作法 ”密 切党 群联 系。出 台“ 社 区工 作作 风十 项规 定”，推 动社 区专 职工 作者 一半 以上 的人 员到 服务 场所 从事 服务 群 众和 党建 工作，并 将社 区党 委 书记、“两 委”成 员和 社区 专职 工作 者编 入网 格，每 个网 格每 年结 对走 访联 系不 少于 500 名 群 众 ， 并 建 立 不 少 于 50 个 重 点 服 务 对 象 的 详 细 台 账 。 坚 持 定 期 研 判 分 析 社 情 民 意 ， 提 升 精 准 化 精细 化服 务水 平。2019 年，坪 山区“民 生诉 求改 革”荣 膺全 国创 新社 会治 理最 佳 案例 。市 委 副 书记 郑轲、市 委常 委、组 织部 部长 程步 一到 坪山 区调 研改 革工 作，予 以充 分肯 定，并 坪山 列 为 全市 现场 会举 办点 ，相 关经 验被 省委 办公 厅《 每 日汇 报》、市 委办 公厅《信 息快 报》等 刊物 推介 。

　　（二）全链条推进突出问题处置，以“三全”监管体系促进房地产市场领域的源头治理、系统 治理、依法治理、综合治理

　　2018 年 以 来， 坪 山 涉 房地 产 领 域 信 访投 诉 量 约 4000 宗 ， 其中 房 屋 或 装修 工 程 质 量 通病 、公 共 区域 及 物 业管 理 、 买卖 合 同 纠 等销 售 问 题占 87%。 房 地产 领 域 矛盾 具 有 潜伏 时 间 长 、影 响 范 围大、短 时间 爆发 等特 征，且 环环 相扣，种 种乱 象表 现形 式众 多，若 未能 在链 条前 端及 时化 解， 风险 隐患 将不 断暴 露、 累积 放大 。

　　为 规范 和解 决房 地产 领域 的共 性问 题，2019 年，坪 山从 体制 机制 着手 理顺 相关 链条 衔接 及 监 管难 点，在 全市 首创 出台 涵盖 规划 、用 地、设 计、建 设、验 收、销 售等 环节 的《坪 山区 房地 产 项目 全过 程监 管指 导意 见》，构 建了 全过 程 、全 方位 、全 覆盖 的“三 全 ”监 管体 系 ，推 进房 地 产市 场平 稳健 康发 展。一 是全 过程 。全 程监 管，规 范房 地产 领域 的规 划、用 地 、建 设、验 收、 销 售和 房屋 交付 等行 为，统 合贯 穿各 环节 监管 事项 ，实 现管 理方 式由“ 分 散开 环型 ”向“集 中 闭 环型”转 变。二 是全 方位 。加 强统 筹，协 同高 效，将 各领 域及 产业 主管 等 部门 纳入 统一 、全 面 的监 管链 条，创 新性 以事 项管 理为 出发 点，联 合多 个部 门通 力协 作，共 同为 治理 事项 精准 画 像。三 是全 覆盖。做 到全 面纳 管并 进行 分 类监 管，实 现城 市更 新及 土地 整 备、“招 拍挂 ”和 合 作建 房等 住宅 项目 以及 商业 、办 公、 研发 用房 等产 业类 项目 “应管 尽管 ” 。①

　　2020 年 ， 进一 步 重 点针 对 建 设 质量 、 房 屋 交付 等 关 键环 节 深 化 改革 ， 出 台《 关 于 完 善<坪 山 区 房 地 产 项 目 全 过 程 监 管 指 导 意 见 >的 若 干 措 施 》 ， 基 本 形 成 程 序 化 、 制 度 化 、 规 范 化 的 房 地 产行 业和 市场 平稳 健 康发 展的 长效 机制 。在 规 划 环 节 ：规 划先 行 ，源 头治 理 — —依 规划 蓝本 为 统领，层 层把 关 ，跟 踪落 实，解 决项 目及 周边 公共 配 套等 问题 。在 设 计 环 节：关 口前 移，规 范 设计— —探 索设 计管 理审 查指 引，实 施“一 张图 ”巡 查和 监管，解 决涉 嫌违 规改 变功 能等 问 题。在 施 工 环 节 ：加 强监 管，业 主参 与— —“掐 两头 、控 中间 ”，推 广“3+1”信 用管 理体 系， 解 决房 屋或 装修 工程 质 量通 病等 问题 。在 销 售 环 节 ：信 息公 开 ，管 住中 介 — —通 过政 府统 一发 布 信息，引 入样 板房 公证 机制 ，合 同和 中介 备案 等方 式，解 决样 板房 和合 同纠 纷 等问 题。在 验 收 环 节：联 合验 收 ，功 能管 控 — —明 晰联 合验 收标 准，实 现部 门信 息互 通共 享 ，杜 绝验 收后 的 违 法加 建、改 建行 为。在 交 房 环 节：制 定方 案，集 中整 改— — 通 过搭 建沟 通 平台、对 业主 诉求 做 集中 采集，确 保了 房屋 交房 环节 向房 屋使 用环 节的 平稳 过渡 ，做 到房 屋建 设与 物业 管理 的无 缝 衔接。在 使 用 环 节 ：党 建引 领，提 升服 务— — 推 广马 峦街 道办 事处“党 建引 领”模 式，搭 建 业主 、开 发企 业、 物业 服务 企业 常态 化沟 通平 台， 将物 业管 理有 机融 入社 区治 理之 中。

　　坪 山区“三 全”监 管体 系建 立以 来，已 累计 开展 房地 产市 场各 类专 项巡 查 102 次，出 动巡 查 人员 536 人 次，现 场要 求完 成整 改 35 次，涉 房地 产领 域信 访投 诉数 量同 比下 降 约 50%，取 得 “减存 量、 遏增 量、 提质 量 ”的工 作成 效， 总体 监管 形势 稳中 向好 ，初 步实 现 “乱象 零容 忍 、 监 管全 覆盖”的 工作 目标。市 领导 对坪 山“三 全监 管体 系”给 予了 充分 肯定 ，2 月 22 日 ，杨 洪 同 志在 坪山 区信 访简 报《坪 山区 坚持 信访 问题 源头 治理 首创 房地 产“ 三 全”监 管体 系》上 作出 批 示：坪 山区 积极 主动 作为 ，构 建房 地产“三 全”监 管体 系的 六点 作法 很好 ！请 市住 建局会同规资 局等 相关 部门 认真 总结 研究 ，系 统治 理房 地产 市场 问题 ，促 进房 地产 市场 平稳 健康 发展 ， 努力 实现 “住有 宜居 ” 目标 。

　　（三）全社会动员治理力量，健全党委领导、政府负责、社会协同、企业和职工参与、法治保 障的工作机制，全力打造劳动关系治理体系和治理能力现代化“坪山模式”

　　近年 来， 坪山 区劳 动人 事争 议案 件数 量屡 屡创 新高 。面 对争 议案 件数 量多 ，工 作人 员少 ， 办 案压 力大 的趋 势，怎 样提 升争 议处 理效 能、化 解案 多人 少的 矛盾 ，正 成为 坪山 区急 迫攻 克的 难 题。针 对这 一情 况，近 年来 ，坪 山不 断健 全党 委领 导、政 府负 责、社 会协 同 、企 业和 职工 参 与、法 治保 障的 工作 机制 ，在 基层 社会 治理 大胆 探索 ，全 力打 造劳 动关 系治 理体 系和 治理 能力 现 代化 坪山 模式，使 大多 数的 争议 案件 以调 解方 式化 解。一 是坚 持社 会协 同，构 建劳 动关 系公 共 服务 体系。率 先在 全市 成立 枢纽 型劳 动关 系社 会组 织 — —坪 山区 和谐 劳动 关系 促进 会，培 育 34 个 市场 主体 和社 会组 织承 接各 类劳 动关 系公 共服 务 ，发 展一 支 474 人 企业 劳动 关系 协调 员队 伍，从 中挑 选 40 人 组成 兼职 调解 员队 伍 ，其 中企 业人 事占 比超 过 80%。探 索创 新劳 动关 系评 价 等 10 余 种 劳 动 关 系 公 共 服 务 产 品 ， 在 劳 动 关 系 矛 盾 预 防 、 萌 芽 、 冲 突 、 改 善 等 环 节 提 供 劳 动 关 系公 共服 务。二 是坚 持精 准服 务 ，探 索小 微企 业劳 动关 系治 理新 路径 。2017 年 ，在 全国 率先 试 点开 展小 微企 业劳 动关 系事 务托 管服 务，精 准遴 选 8 家 服务 机构 ，提 供包 括入 职管 理、劳 动 合 同管 理、离 职管 理等 10 大 项 38 小 项标 准化 服务 。3 年 来 ，接 受托 管服 务的 小微 企 业共 计 372 家 ， 信 访 、 监 察 、 仲 裁 案 件 数 逐 年 下 降 ， 2017-2019 年 分 别 下 降 62% 、 25% 、 20% 。 其 中 110 家 实 现 利润 率 上 涨， 134 家 人 员规 模 扩 大， 18 家 获 批国 家 高 新技 术 企 业 ，2 家 在 创业 板 上 市。 此 外，86 家 接受 托管 服务 的小 微企 业在 坪山 城市 更新 、产 业调 整过 程，有 序平 稳退 出市 场，未 出 现员 工集 体上 访等 情况 。坪山 区小 微企 业劳 动关 系事 务托 管服 务的 探索 实践 被纳 入国 家人 社 部 2019 年 出台 的《深 化构 建和 谐劳 动关 系综 合配 套改 革试 点方 案》，作 为创 新用 工管 理方 式之 一 。 三 是坚 持立 体推 进，提 升劳 动争 议社 会化 调解 实效 。依 托坪 山区 和谐 劳动 关系 促进 会，开 展仲 裁 委 托 调 解 ， 成 功 调 解 案 件 1356 宗 ， 涉 及 金 额 超 6000 万 元 。 依 托 25 个 区 域 型 调 解 组 织 开 展 园 区、行 业劳 资纠 纷化 解工 作，家 德马 峦“幸 福园 区 ”项 目成 功调 解案 件 217 宗 ，调 解成 功率 达 78%。依 托企 业调 委会 ，化 解企 业内 部劳 动关 系矛 盾 700 余 次。2017 年，坪 山区 劳动 争议 社 会 化调 解实 践经 验被《广 东省 劳动 人事 争议 处理 办法 》吸 收。2019 年，坪 山区 社会 组织 参与 劳 动争议调解作为案例被编入人民出版社和党建读物出版社联合出版的全国干部学习培训教材 进 行推 广。四 是坚 持正 向激 励，大 力营 造和 谐劳 动关 系创 建氛 围。2018 年，率 先在 全市 制定《和 谐 劳动 关系 奖励（ 补 贴）办 法》，配 套制 定实 施细 则 ，以 正向 激励 ，积 极营 造和 谐劳 动关 系 创 建 氛围。2019 年，共 有 42 家 企业 获得 和谐 劳动 关系 奖 励、29 家 企业 获得 和谐 劳动 关系 创 建补 贴 、39 名 人力 资源 负责 人获 得先 进个 人奖 励、 1 家 园区 管理 机构 获得 和谐 劳动 关系 创建 补贴 ， 发 放 奖 励 （ 补 贴 ） 共 3128 万 元 。 奖 励 （ 补 贴 ） 政 策 实 施 以 来 ， 区 内 100 人 以 上 企 业 和 谐 劳 动关 系 沟通 机 制 进一 步 健 全 ，企 业 工 会建 会 率 达到 99.7%， 劳 动争 议 调 解委 员 会 实 现全 覆 盖 ，百 人 以上 企业 劳动 争议 数 量较 2018 年 减少 223 宗 ，下 降 13.5% ；集 体争 议数 量较 2018 年 减少 28 件，下 降 53.6%；员 工对 企业 和谐 劳 动关 系满 意度 调 查得 分上 升近 10%。12 月 16 日，“ 全 省和 谐劳 动关 系综 合试 验区 总结 暨劳 动关 系工 作会 议” 在坪 山召 开。 坪山 区以 评估 得分 第一 成绩 ， 荣 获全 省首 批“和 谐劳 动关 系示 范区 ”，并 代表 省市 共建 和谐 劳动 关系 综合 试验 区作 经验 介绍 发言 。

　　（四）全过程推进信用体系建设，构建以执法监督为核心的公共信用信息应用新机制，助力全 社会法治意识提高和法治营商环优化

　　近 年来，坪 山区 以“ 诚 信坪 山”建 设为 引领,以 平台 建设 和联 合惩 戒为 核心 ,加 大信 用惠 民 力 度 。 一 是 建 章 立 制 ， 健 全 “ 信 用 +执 法 监 管 ” 全 过 程 制 度 体 系 。 建 立 一 套 以 《 坪 山 区 关 于 实 施“ 信用 +执法 监管 ” 改革 的指 导意 见》 为总 纲， 覆盖 信息 归集 、共 享、 应用 、监 管等 “1+N” 全 流程 信用 管理 制度，整 合归 集 15 个 应用 类别 、154 项 具体 应用 的信 息应 用清 单 ，提 升执 法监 管 有效 性、规 范化、标 准化 水平。二 是试 点先 行，实 现平 台建 设“一 站查 询、一 库共 用、一 网 通 用”。搭 建“ 信 用+执 法监 管”平 台（ 广 东省 首个 获国 家信 用中 心授 权关 联接 口 的区 级单 位）， 推 动坪 山区 纳入 深圳 法 治政 府信 息、市“双 随机 一公 开”监 管工 作、市 委政 法委“ 块 数据 ”社 会 治理 等多 个平 台试 点 区，以“协 同监 管、联 合惩 戒以 及监 管权 责 清单 ”为 方向，以 卫健 、土 监 、 城 管 、 应 急 等 试 点 执 法 领 域 ， 在 坪 环 社 区 开 发 坪 环 之 芯 “ 信 用 +执 法 监 管 ” 一 张 图 ， 从 法 人 和自 然人 两个 角度 实时 展示 全区 企业 信用 状况 、执 法总 体情 况、联 合检 查频 次等 动态 ，打 造 “一 站式 ”执 法信 用数 据库 。截 至目 前，“ 信 用+执 法监 管” 平 台累 计归 集数 据 1450 万 余条， 其 中公 共信 用及“双 公示 ”数 据 1400 万 余条，公 检法 司数 据近 40 万 条，税 务遵 从值 数据 75918 条，行 政执 法数 据 41326 条 等，坪 山信 用网 自上 线以 来累 计访 问次 数 近 161 万 。此 外，坪 山区 还 作为 全国 卫生 监督 执法 领域 信用 监管 示 范推 广项 目唯 一试 点区 县。三 是提 质增 效 ，创 新完 善 “ 信 用 +执 法 监 管 ” 监 管 机 制 。 推 行 “ 事 前 ” 承 诺 ， 将 信 用 承 诺 履 行 情 况 纳 入 信 用 记 录 ， 提 升 重 点行 业信 用监 管效 能，并 创新 将信 用承 诺书 应用 到心 理精 防服 务、劳 资纠 纷、安 全生 产、控 烟 执 法 等 领 域 ， 签 署 信 用 承 诺 书 5000 余 份 。 注 重 “ 事 中 ” 监 管 ， 创 新 实 施 “ 双 随 机 一 公 开 ” 执 法模 式，形 成全 覆盖 、常 态化 监管 机制 ，2020 年 累计 开展 双随 机抽 查对 象 458 个 ，并 全部 公 示 随机 检查 结果 ，其 中共 计开 展部 门 联合 抽查 13 次，抽 查对 象 67 个。优 化“ 事 后”流 转，结 合坪 山区 安全 生产 、纳税 信 用 A 级纳 税人 以及 失信 被执 行人 等重 点领 域多 个联 合奖 惩事 项清 单， 依 法对 其实 施信 用约 束和 失信 联合 惩戒，纳 入双 随机 抽查 重点 对象 ，进 行精 准监 管、重 点监 管。 四 是规 范监 管 ，严 格落 实行 政执 法过 程 依法 线上 公开 。以 依法 公开 为常 态、不 公开 为例 外 ，规 范 涉企 行政 检查 和行 政处 罚，推 动全 区各 执法 主体 落实 执法 信息 公开 100%全 覆盖 ，确 保执 法系 统 外无 案件 运行。五 是 重 在实 效，持 续推 出“信 易+执 法监 管”应 用场 景。围 绕信 用联 合奖 惩 、信 用惠 民便 企、信 用监 管等 维度 评选 并发 布“坪 山区 十大 信用 监管 案例 ”。创 新推 出“坪 信惠 ” “ 坪 信 园 ” “ 坪 信 贷 ” “ 坪 信 保 ” 等 系 列 “ 信 易 +” 惠 民 便 企 项 目 ， 以 “ 企 业 （ 园 区 ） +平 台 + 金 融 机 构 ” 的 融 资 创 新 模 式 ， 开 通 企 业 信 贷 绿 色 通 道 ， 获 得 招 商 银 行 等 多 家 合 作 银 行 60 亿 授 信 额 度 。 继 建 立 全 国 首 个 公 共 信 用 社 会 治 理 体 验 馆 后 ， 相 继 打 造 全 市 首 个 诚 信 IP 主 题 生 态 绿 道 、 “ 信 用 +控 烟 监 管 ” “ 信 用 +人 才 安 居 ” 示 范 街 区 ， 成 功 举 办 2020 年 全 国 城 市 控 烟 执 法 经 验 交 流 现 场 会 。 成 功 举 办 “ 以 法 兴 企 · 以 信 兴 业 ” 文 化 沙 龙 、 “ 信 用 +执 法 监 管 ” 圆 桌 论 坛 等 主题 活动 。

　　近年 来， 所申 报的 “构建 公共 信用 信息 应用 新机 制助 推法 治政 府和 诚信 坪山 建设 ” 项目 ， 荣 膺 第 五 届“ 中 国 法 治 政 府 奖 ” ， 成 为 深 圳 市 首 个 获 此 殊 荣 区 级 项 目 。 随 后 还 获 得 了 2019 年 全 国政 府政 务诚 信“百 强县 ”、深 圳市“两 建”工 作走 在最 前列 奖、2020 年 全国 信用 大数 据应 用 场景 优秀 应用 奖、“圳 ▪治 — —2020 深 圳治 理现 代化 ”优 秀案 例 、2020 深 圳“ 两 建”十 大先 行 示范 工作 提名 奖等 荣誉。市 委书 记王 伟中 对坪 山信 用体 系建 设作 了如 下批 示：“加 强信 用体 系 建设，是 优化 营商 环境 、提 高城 市管 理水 平、促 进社 会公 平正 义的 重要 抓手。坪 山区 深入 推 进“文 明诚 信积 分”改 革试 点，搭 建公 共信 用信 息共 享平 台 ，建 立覆 盖信 息归 集 、共 享、应 用、 监 管等 全流 程的 信用 管理 制度，为 全国 推进 信用 体系 建设 作出 了示 范，值 得肯 定和 推广 。各 区 各 相关 部门 要高 度重 视、认 真抓 好信 用体 系建 设工 作，打 破信 用信 息孤 岛，推 动信 用数 据共 享 共 用，建 立健 全守 信联 合激 励和 失信 联合 惩戒 机制 ，加 快培 育和 有序 引导 信用 服务 市场 ，进 一 步提 升全 社会 的诚 信意 识和 信用 水平 ，更 好发 挥信 用在 经济 社会 发展 过程 中的 重要 作用 。”

　　（五）全要素筑牢社会心理服务体系，率先在全市构建区级社会心理服务“12345”体系，切实 推进心理健康服务融入平安坪山建设

　　为 促进 公民 身心 健康，维 护社 会和 谐稳 定，通 过建 立健 全社 会心 理服 务体 系，培 育公 民自 尊 自信、理 性平 和、积 极向 上的 社会 心态 。一 是 建 立健 全工 作机 制，以 区委 名义 印发《深 圳市 坪 山 区社 会 心 理 危机 预 防 预警 及 干 预 工作 试 行 方 案（ 2020-2021 年 ） 》， 创 新 制 定社 会 心 理服 务 体 系 建 设 “ 1+N” 配 套 工 作 机 制 与 督 导 评 估 标 准 ， 涵 盖 设 施 范 围 、 人 员 配 备 、 工 作 部 署 、 服 务 管 理 、 主 体 测 评 等 多 维 度 、 立 体 化 社 会 心 理 关 爱 服 务 。 二 是 持 续 探 索 区 域 特 色 “ 12345 ” 体 系。通过 1 个区级枢纽型社会心理服务中心、2 个线上线下心理服务阵地、3 支队伍（心理人 才 队 伍、 社 工 队伍 、 心 理志 愿 者 队伍 ） 、4 个 机 制（ 心 理 隐患 预 警 机制 、 心 理需 求 服 务机 制 、 心 理压 力疏 导机 制、心 理危 机干 预机 制）、5 进（进 社区、进 企业 、进 校园 、进 机关、进 家庭 ） 等，联 合开 展“ 中 医中 药、心 理健 康 、公 共卫 生 、医 疗保 障”四 进社 区送 健康 活动 ，实 现全区 23 个 社 区 党 群 服 务 中 心 心 理 服 务 100% 全 覆 盖 ， 全 力 推 动 心 理 服 务 工 作 向 基 层 社 区 延 伸 。 三 是 多 样化 社会 心理 宣传 教育 、普 及服 务。充 分利 用“ 安 心坪 山”小 程序 ，为 市民 免费 提供 心理 危 机 干 预 和 心 理 救 助 服 务 5000 多 人 次 。 组 织 专 业 心 理 人 员 为 居 民 提 供 “ 面 对 面 ” 心 理 咨 询 、 沙盘 治疗、音 乐治 疗等 服务 2 万 余人 次。联 合深 圳技 术大 学共 建社 会治 理实 践基 地，建 立学 生心 理 健 康 工 作 室 、 未 成 年 人 心 理 关 爱 室 ， 由 26 位 专 职 心 理 教 师 每 天 轮 候 值 班 ， 对 全 区 中 小 学 生 进 行“云 ”督 导。设 立婚 姻家 庭心 理健 康 指导 中心，搭 建了“1+6+23+1+1+N”妇 女儿 童心 理健 康 服务 体系，引 入社 会心 理专 业团 队 10 人，建 立心 理顾 问团 队 20 人，招 募心 理服 务团 体义 工 队 近 200 人。四 是充 分发 挥心 理服 务专 业技 巧，总 结探 索出 心理 服务 化解 矛盾 的“三 字经 ”[接 （ 接纳、接 访）、解（解 疑 、解 决）、结（结 心、结 对）]，“ 三 原则”（ 稳、准、快），“四 步 工 作 法 ” （ 重 心 理 预 防 、 查 心 理 需 求 、 用 心 理 技 能 、 给 心 理 安 抚 ） ， ①为 非 理 性 上 访 人 员 、 社 区矫 正人 员、精 神疾 病康 复者 及其 家属、自 伤自 杀等 特殊 群体 进行 心理 咨询 、干 预，累 计已 提 供各 类服 务 988 次 ，受 益 5680 人 次；成 功干 预 33 起 突发 性危 机事 件，化 解 2 宗 防自 杀危 机 事 件 ，稳 控 率 达到 100％ 。 我委 社 会 心理 关 爱 服务 中 心 被 培育 孵 化 为坪 山 首 家心 理 服 务社 会 组 织 ， 该 中 心 及 个 人 分 别 荣 获 中 国 心 理 学 会 2019 年 度 中 国 心 理 服 务 “ 基 层 杰 出 贡 献 奖 ” “ 基 层 杰 出贡 献人 物”等 奖项，其 成功 化解 的多 年缠 访闹 访个 案编 创的 全市 首部 社会 心理 关爱 题材 微 电 影《指 缝间 的阳 光》，获 中宣 部社 会主 义核 心价 值观 主题 优秀 作品、中 国公 益映 像节 最佳 短 片奖 。

　　在 基层 社会 治理 现代 化建 设的 牵引 下，坪 山社 会治 安形 势持 续好 转，辖 区群 众安 全感 幸福 感 不断 攀升。2017 年 以来 ，坪 山区 刑事 治安 警情 连 续 3 年 大幅 下降 ，取 得“一 降一 升”（警 情 下 降、打 击提 升 ）的 好成 绩。110 治 安总 警情 实现 5 年 连降 ，其 中“ 八 类暴 力”同 比下 降 20%， 排 名 全市 第 一 。2020 年 全 区群 众 上 访 同 比批 次 下 降 25.13%， 人 次大 幅 下 降 44.75%。 近 年来 ， 坪山区社会治理工作先后荣获全国社区治理和服务创新实验区、全国社会工作服务示范区、 2015 年 中 国 十 大 社 区 治 理 成 果 、 第 五 届 “ 中 国 法 治 政 府 奖 ” 、 2019 年 全 国 政 务 诚 信 百 强 县 等 荣 誉称 号，并 纳入 了全 国首 批智 慧城 市试 点 区，全 国“ 心 关爱 ·进 百城”大 型公 益工 程社 会心 理 服务 体系 建设 项目 落地 合作 单位。2019 年 度全 市平 安建 设（综 治工 作）考 评坪 山区 分别 以优 秀 等次、考 评得 分排 名进 步 5 位 得到 市委 政法 委通 报表 扬 ，还 受邀 出席 第四 届网 络新“枫 桥经 验”高 峰研 讨会 、第 五届 中国 社区 治理 论坛 暨全 国城 乡社 区疫 情防 控优 秀案 例经 验交 流会 分享 新“枫 桥经 验”的 坪山 实践，《深 圳市 坪山 区构 建“ 五 治融 合”基 层治 理体 系》一 文还 在国 家 发改 委《 改革 内参 》予 以刊 发推 广。

　　三、强化“全周期管理”意识，探索超大城市基层社会治理的新路径

　　习近 平总 书记 强调 ，要 着力 完善 城市 治理 体系 和城 乡基 层治 理体 系， 树立 “全周 期管 理 ” 意 识，努 力探 索超 大城 市现 代化 治理 新 路子。将“ 全 周期 管理 ”引 入社 会治 理领 域，是 习近 平 总书 记着 眼推 进国 家治 理体 系和 治理 能力 现代 化、尤其 是完 善城 市基 层社 会治 理提 出的 新思 想，为 治理 体系 注入 了新 动力。坪 山区 坚持 把“全 周期 管理 ”作 为基 层社 会治 理现 代化 的一 把“金 钥 匙”。尤 其是 针对 新冠 肺炎 疫情 大考 中城 乡基 层治 理暴 露出 的预 警 机制 不够 灵敏 、应 急能 力 待 提升 和制 度体 系欠 完善 等短 板和 不足，进 一步 完善 事前 、事 中、事 后全 程治 理机 制，推 动形 成 从源 头到 末梢 的全 周期 管理 闭环，着 力提 升了 基层 社会 治理 水平 和效 能。[ ①]坪 山的 探索 实践 ， 为探 索超 大城 市基 层社 会治 理的 新路 径提 供了 有益 启示 。

　　（一）在协同治理上，必须坚持“一主多元”的治理结构。

　　党的 十九 届四 中全 会明 确指 出， “必须 加强 和创 新社 会治 理， 完善 党委 领导 、政 府负 责 、 民 主协 商、社 会协 同、公 众参 与、法 治保 障、科 技支 撑的 社会 治理 体 系，建 设人 人有 责、人 人 尽 责、人 人享 有的 社会 治理 共同 体。”因 此，深 圳作 为超 大城 市 ，在 基层 社会 治理 方面 要坚 持 “一 主多 元”的 治理 结构 。一 是“ 一 主”，即 坚持 党的 领导 ，超 大城 市应 提升 基层 社会 治理“ 一 盘 棋”的 意识，在 党的 集中 统一 领导 下 ，明 确部 门权 责，加 强分 工协 调，推 进城 市基 层社 会治 理 综合 执法，形 成职 能优 化、协 同高 效、权 责明 确、运 转灵 活的 超大 城市 基层 社会 治理 治理 体 制。二 是“多 元”，即 充分 发挥 政府、经 济组 织、社 会组 织、社 区工 作者 、志 愿者 和广 大人 民 群 众的 积极 性，共 同参 与超 大城 市基 层社 会治 理，打 造共 建共 治共 享的 社会 治理 格局 。政 府相 关 部门 应切 实履 行好 基层 社会 治理 职能，对 城市 基层 社会 治理 实行 精细 化分 类治 理；同 时，充 分 调动 企业、社 会组 织、社 区工 作者、志 愿者 和广 大人 民群 众 的“主 人翁 意识 ”，鼓 励各 类主 体 通过 多种 方式 参与 超大 城市 基层 社会 治理，做 到准 确识 变、科 学应 变、主 动求 变，形 成应 对 超大 城市 基层 社会 治理 的强 大“ 合力 ”。

　　（二）在精准治理上，必须实现治理资源有效下沉。

　　“全 周期 管理 ”应 在以 下方 面实 现精 准治 理：引 导治 理资 源有 效下 沉。社 区是 城市 治理 中 的 “ 最 后 一 公 里 ” ， 在 防 范 和 化 解 城 市 重 大 风 险 隐 患 中 起 到 至 关 重 要 的 作 用 ,如 何 在 社 区 构 建 常 态化 的城 市风 险防 控机 制，有 力推 广“党 员+社 工+志 愿者 +企 事业+群 众”服 务模 式，唤 醒社 区 居民 的主 人翁 意识，实 现社 区共 建共 治共 享，这 不仅 可以 有效 防范 和化 解各 种城 市风 险，而 且 可以 推进 超大 城市 基层 社会 治理 现代 化。将 党员 干部、专 业力 量、应 急物 资、规 章制 度下 沉， 不 断增 强社 区抵 御各 种风 险的“ 韧 性”，从 而通 过“ 韧 性社 区”建 设提 升超 大城 市基 层社 会治 理体 系和 治理 能力 的现 代化 。

　　（三）在治理循环上，必须加强事后提炼与总结。

　　“全 周期 管理 ”注 重把 管理 的对 象视 为动 态可 变的 ，在 全生 命周 期的 不同 阶段 实施 科学 化 管 控，形 成一 个有 机的 闭环 ，真 正做 到环 环相 扣、协 同配 合、权 责清 晰、系 统有 序、运 转高 效。 因 此，超 大城 市基 层社 会治 理从 前期 问题 预警，到 中期 难题 应对 ，再 到后 期反 思与 总结，一 个 环 节都 不能 少，同 样形 成一 个有 机的 闭环 ，实 施闭 环管 理。一 是对 超大 城市 基层 社会 治理 问题本 身进 行评 估总 结，从 问题 发生 的可 能性 与影 响程 度两 方面 对各 种风 险进 行全 方位 的评 估，根 据评 估结 果， 把已 发生 的问 题放 到超 大城 市基 层社 会治 理矩 阵中 ，建 立问 题的 优先 处理 顺序 ， 并 在此 基础 上建 立超 大城 市基 层社 会治 理指 数，定 期向 社会 公开 并进 行高 风险 预警 ，这 样正 好 形 成“闭 环管 理”。二 是对 超大 城市 基层 社会 治理 发生 过程 中的 党委 政府 应对 能力 进 行评 估总 结，包 括政 府的 危机 领导 力、决 策效 率、执 行效 率 、舆 情引 导力 、组 织协 调力、后 勤保 障力 等， 通 过总 结和 反思，寻 找差 距和 不足，有 利于 我们 继续 改进 工作 ，提 升超 大城 市基 层社 会治 理能 力。三 是对 超大 城市 基层 社会 治理 理念 和方 式进 行反 思和 总结 。在 治理 理念 上 ，我 们由 过去 的 救 财产 到救 生命，再 到救 心灵 ，这 是一 个重 要提 升，充 分体 现了“ 以 人民 为中 心”的 发展 理念 ， 一 场疫 情过 后更 重要 的是 对失 去亲 人、失 去家 庭、失 去健 康的 城市 居民 的心 理干 预与 调适 ，这 是 超大 城市 基层 社会 治理 中的 一个 更深 层次 的研 究课 题。在 治理 方式 上，在 超大 城市 基层 社会 治 理工 作中，要 逐步 打通 部门 之间 的壁 垒，构 建“ 横 向到 边、纵 向到 底、上 下贯 通、条 块结 合” 的城 市基 层治 理模 式。 ①

　　四、对策和建议

　　综 上所 述，作 为一 种全 过程 、全 要素、全 方位 的闭 环管 理 ，“ 全 周期 管理 ”更 加强 调源 头 治 理、过 程管 理以 及对 运行 结果 的反 思与 调整。针 对超 大城 市基 层社 会治 理中 存在 的治 理不 协 调、不 衔接 、无 序化 以及 治理 主体 能力 不足 等 问题，新 时代 以“ 全 周期 管理”思 维推 进城 市现 代 化治 理，内 在地 要求 发挥 党建 引领 的关 键作 用，坚 持系 统治 理的 思路 ，强 化源 头治 理这 一着 力点 ，秉 持和 贯彻 服务 至上 的理 念， 从而 精准 破解 基层 治理 困局 。[②]

　　（一）以“全周期管理”思维不断完善市域社会治理体系。

　　一是 建立 健全 区 、街道 、社区 三级 平安 建设 协调 机制 。一体 化推 动市 域社 会治 理现 代化 试点 工 作，区 级层 面重 点是 统筹 协调，街 道级 层面 重点 是组 织实 施，社 区层 面重 点是 固本 强基 ，以 责 任到 位保 障落 实到 位。二 是开 展专 题学 习教 育。将 推进 市域 社会 治理 的工 作情 况纳 入党 政一 把 手述 职内 容和 政府 绩效 考核，同 步作 为干 部培 训的 重要 内容 ，着 力解 决认 识不 到位 、重 视不 够 的问 题。三 是把 握“全 周期 管理 ”这 个关 键要 素。结 合坪 山实 际加 快研 究制 定全 区社 会治 理 中 长期 规划，谋 划市 域社 会治 理现 代化 项目 库，准 确把 握主 题、发 挥治 理效 能、突 显区 域特 点。 四是 广泛 宣传 发动 。采 取多 种措 施， 开展 大宣 传、 大动 员活 动， 突出 对社 会主 体的 宣传 发动 ， 引导 和鼓 励社 会各 方面 广泛 参与 ，确 保市 域社 会治 理能 够凝 聚方 方面 面的 积极 因素 。

　　（二）以“全周期管理”思维不断推进资源系统整合。

　　一 是将 现有 社会 治理 “多 网并 存 ”转 变为“ 多 网合 一”，探 索试 点“全 科网 格 ”管 理，把 原有 的社 会治 理队 伍整 合成“ 一 张网”，达 到队 伍整 合、职 能优 化的 目标 。全 面推 广群 众诉 求服 务“光 明模 式”，依 托各 级群 众诉 求服 务平 台，“社 区发 令、部 门执 行”，主 动就 地高 效解 决 群 众诉 求。二 是信 息共 享互 联互 通。结 合智 慧城 市 、大 数据 中心 建设，建 立全 市市 域社 会治 理 信 息服 务平 台，促 进各 部门 之间 的资 源共 享、信 息共 享 、服 务共 享 ，形 成上 下贯 通、纵 横联 动 的工 作网 络， ①提高 快速 反应 、信息 共享 、互联 互通 、预警 预测 能力 。三是 科学 管理 公共 资源 ， 提 高资 源利 用率。理 清全 区公 共资 源底 数，分 门别 类制 定向 公众 开放 的管 理措 施，特 别要 扩大 机关 事业 单位 公共 服务 设施 的社 会开 放程 度。

　　（三）以“全周期管理”思维加强社会组织培育。

　　一 是加 强基 层党 建 ，重 视群 团助 推。创 新党 建带 群建 机制 ，拓 宽群 团组 织参 与市 域社 会治 理 的制 度化 渠道，充 分发 挥基 层党 组织“核 心”和 群 团组 织“纽 带”作 用；科 学界 定政 府与 社 会 边界，拓 宽社 会组 织发 展空 间 ，完 善政 府购 买服 务机 制，让 社会 组织 承接 起政 府减 政放 权释 放 的具 体事 务。二 是 加 强社 会参 与。完 善对 社会 组织 的 激 励、惩 戒和 退出 等制 度机 制，重 点培 育基层 生活 服务 类、 公益 慈善 类、 专业 调处 类、 治保 维稳 类等 社会 组织 。 广泛 发动 群众 参与 ， 组 建一 支全 面覆 盖的 平 安志 愿者 队伍 ，激 活“社 会治 理微 循环 ”，构 建“社 会共 治圈 ”。三 是 加 强监 管引 导。出 台社 会组 织管 理办 法，探 索委 托和 授权 部分 优质 规范 的社 会组 织对 本行 业内 部的 社会 组织 进行 监督 和管 理， 充分 发挥 社会 组织 参与 市域 社会 治理 的积 极作 用。

　　参考文献

　　【 1】徐 凤琴 ,刘国 元 ,真义 枭 .自媒 体时 代超 大城 市舆 情疏 导机 制研 究—— 以成 都市 为例 [J].中共 四川 省委 党校 学报 ,2021(02):84-90.

　　【 2】管 亚东 ,刘育 銮 . 把炒 房者 想钻 的漏 洞全 堵上 [N]. 深圳 商报 ,2021-03-23(A04). 【 3】 “四治 ” 融合 推进 基层 社会 治理 现代 化[N]. 深圳 特区 报,2019-08-14(A06). 【4】黄道 安. 树立“全周 期管 理 ”意识 提升 治理 效能 [N]. 法治 日报 ,2020-10-22(005). 【 5】王健 .树立“全周 期管 理”意识 探索 超大 城市 社会 风险 治理 的新 路径 [J].理论 与现

　　代化 ,2020(05):121-128.

　　【 6】刘 锋 .以“ 全周 期管 理” 思维 破解 基层 治理 困局 [J].领导 科学 ,2020(16):30-33. 【 7】杨 安 ,吴云 ,杨润 花 . 市域 社会 治理 的现 状、 问题 及应 对[N]. 民主与法制时报,2020-10-01(006). 课题 组作 者：

　　邵宝洲 坪山 区委 常委 、区 委政 法委 书记 彭腾 龙 坪山 区委 政法 委副 书记

　　李燕辉 坪山区委政法委八级职员

　　责任编辑：广汉