以区域警务协作助推社会治安防控体系建设的思考

　　【论文摘要】： 本文着眼于社会治安防控体系建设视角，针对当前异地流窜犯罪、非接触性犯罪、地域性职业犯罪、网络犯罪等新型犯罪的形态演化进行分析。进而对于治安防控体系大格局构建进行探讨，提出了通过建设区域警务协作机制，助推整体社会治安防控体系构建的对策。以期为有效打击违法犯罪、构建社会治安防控体系的大格局，提升公安机关实战水平提供助力。

　　【关键词】打击犯罪 格局 对策研究

　　随着社会形态的不断发展，违法犯罪的形态也随之不断演化。尤其是异地流窜犯罪、非接触性犯罪、地域性职业犯罪、网络犯罪等新型犯罪逐渐占据重要地位，很多犯罪活动的地域限制已几乎不复存在。与此同时，公安机关在打击犯罪方面各自为战的弊端表现得越来越明显。构建全国整体打击犯罪的大格局，推进社会治安防控体系建设，就具有非常重要的现实意义。

　　一、大格局视角下当前打击犯罪工作模式的突出弊端

　　在近年来的工作中发现，犯罪活动的流动性日渐加大，犯罪活动的地域性跨越日趋复杂。以往的犯罪分子限于社会流动性的客观条件，活动往往主要集中在居住地周边狭小地域。但随着社会流动性的增大和社会交往的便利，流窜性犯罪活动有急剧扩散的趋势。尤其是随着交通条件、网络通信等方面的发展，职业性犯罪的跨地域侵害和地域性传染问题愈演愈烈，给公安机关的侦查打击增添了沉重负担。

　　（一）犯罪网络的抗打击能力日趋增强

　　以往的犯罪网络，往往以临近区域的人际关系为纽带，组织成员和上下线之间相互熟悉、联系紧密。在侦查过程中只要突破一点，就可以顺藤摸瓜、一网打尽。但在近年来的工作中发现，很多犯罪分子使用微信、网络等新媒体工具进行勾结和联络。成员和上下线之间仅仅以“相互信任”建立关系，在实际社会生活中并无太多联系，甚至并不知晓姓名。犯罪活动已经借助快递、网络、移动支付等平台形成较为固定的产业链条，分别由不同地域的犯罪分子完成技术培训、工具提供、掩护销赃等关联犯罪环节。尤其是贩毒、销赃、贩卖枪支弹药等犯罪活动，目前已经通过物流、快递、网购平台，成为较为固定的产业。对于这些案件，各个地方负责侦办的公安机关在往往不能“一点突破、全线入网”，很难将全部犯罪链条彻底清除。对于劫后余生的漏网分子，也很容易使犯罪活动死灰复燃。

　　（二）案件侦办的隐含性成本日益攀升

　　当前很多犯罪具有异地流窜作案的特征，犯罪分子很少在犯罪地停留居住。案发地公安机关侦办此类案件，往往需要在异地开展大量工作。由于跨区域流窜作案，办案单位很难完全掌握其全部犯罪事实。即使嫌疑人交代了其他地区的作案情况，往往也会因为时间长、跨度大、嫌疑人供述不清等原因难以查实。

　　加之很多犯罪的输出地与自然、社会环境关系紧密。往往是条件较差的不发达地区，环境有利于犯罪分子藏匿。除去民警异地侦办、抓捕相应的经济成本之外，往往办案周期很长、耗时费力、成效有限。这对于警力普遍紧张的公安机关而言，付出较大的人力成本几乎是难以接受的。

　　（三）案件线索的碎片化瓶颈难以克服

　　以往犯罪分子的作案区域相对有限。多次作案中碎片化的线索信息，易于被犯罪地公安机关积累成为完整的“拼图”。同一公安机关也能够对于类似案件进行有效的串并分析。但随着近年来的一些形势发展，这种情况有了较大变化。尤其是很多犯罪分子采取短时停留、流窜作案的方式，尽量避免在犯罪地留下过多痕迹。犯罪地公安机关很难积累足够的线索信息。同时由于案件的分布范围也相对扩大，不同公安机关也很难实现案件的跨区域串并。

　　加之很多犯罪输出地往往是欠发达地区。其自然环境较为恶劣，社会发达程度和经济水平相对有限。就实际工作情况来看，当地的社会建设和公安工作水平均处于较低水准。犯罪分子基础信息的获取源头上存在严重的先天不足。上述情况使得公安机关办案单位难以克服案件线索的碎片化瓶颈。

　　（四）犯罪活动的源头性治理难以实现

　　从某种意义上讲，地区发展的差异是跨区域犯罪活动孳生的重要原因。而地区发展客观的自然条件、社会环境，给我们从源头上根除此类犯罪带来很大困难。严峻的自然环境和落后的地方经济，为犯罪活动的源头孳生提供了客观基础。而落后的区域性社会意识、价值观念，为犯罪群体的扩大提供了主观条件。特别是我们在工作实践中发现，一些落后地区的村镇甚至以犯罪作为创业之路，甚至使用犯罪所得进行集资建设、重复分配。加之不发达地区的地方政府，通常在彻底改造罪犯群体、解决刑满释放人员就业，以及转变地方社会意识形态方面存在较多困难，使得犯罪活动的源头性治理难以实现。

　　二、社会治安防控体系建设视角下的区域警务合作框架

　　（一）以区域警务合作机制构建作为全国整体格局建设的发展阶段

　　限于以往的客观条件，我国公安机关普遍按照地方行政区划的划分进行相对独立的警务活动。制度阻隔、区域差异、地方利益等因素，成为警务资源内聚整合、公安工作提档升级的巨大障碍。如果能够确立全国一体化的打防控体系，无疑是非常理想的目标。但是由于我国幅员辽阔、地区差异巨大，在目前条件下构建标准统一、一体联动的犯罪打击体系并不现实。尤其是要形成行之有效的全国整体打击犯罪大格局，不可能在短时间内一步登天，可能需要几个阶段性发展比较稳妥。

　　因此在这种情况下，可以首先广泛构建和大力深化区域警务合作机制，通过这个方式逐步助推全国整体格局的建设。所谓区域警务合作机制，就是根据警务工作的社会需求，借助一定的机制或平台，在多个不相隶属的行政区划内,促成相关公安机关实现警务活动的资源共享和联动协作。

　　从现代警务活动的发展规律来看,加强区域间警务合作是促进警务工作整体效能提升的重要方向。就国内社会安全形势和公安工作现状而言,通过推动和深化不同层面的区域警务合作，能够在很大程度上从体制上打破警务管理的行政区划壁垒,消除警务资源要素有效流动的制度性制约。进而有效打击跨区违法犯罪，实现全社会的整体稳定与安全。尤其是遵照习总书记创新发展的指导思想，充分发挥基层实际工作需要的压力和地方自主创新的动力，自下而上地推进公安工作的改革。不断自主地通过内聚式的发展，扩大区域协作的范围和深度，逐步形成全国一盘棋的大格局。这是在现有行政体制下实现警务效能提升的一种简易手段，也是我们现阶段能够实现的实际目标。

　　（二）整体格局背景下的区域警务合作机制构想框架

　　完整的区域警务合作机制应当是一个有机的框架体系。这一体系应当包含警务合作的层级责任区分、信息共享平台、指挥决策模式、警务合作规则等多个方面。

　　在区域警务合作的具体层级责任区分上，应根据不同情况进行不同的调整。很多都是根据区域内城市的政治地位、经济影响力，确定协作机制的核心。可以区分市局、分局、所队层面的三种层级责任。根据各地实际状况、相关业务性质和实际工作需要，决定警务合作机制每一层级涉及的具体业务区间。在市局层面，重点由各市局领导牵头挂帅，明确指挥中心等机关部门具体负责，整体规划区域警务合作机制的建设方案，并就重大战略性问题签署相关协议。在业务部门层面，可由各业务部门分别牵头，按照“对口对接、对等协商”的原则，组织组织开展合作机制的协商编制。在分局层面，由相关分局按照上级规划和协议，明确警务合作常态化、便捷化的对接办法。在基层所队层面，所队按照上级相关要求，细化警务合作的落实责任，解决“面对面”的具体执行。

　　在区域警务合作的信息共享平台建设上，从理论上讲构建全国公安机关一体化的信息共享平台无疑是最理想的结果。但这一目标限于各种客观因素难以短期实现，而建立区域警务信息共享平台则相对简单。在区域警务合作中，要积极推动区域内公安信息系统整合，实现警务信息数据库共享。要合理推进区域内警务信息系统对接，尽量统一各类数据信息的接口和格式。还要在可能的情况下大力拓展社会信息采集录入，努力实现相关社会信息的共享交换。

　　在区域警务合作的指挥决策模式上，建立集中统一的指挥决策系统，在协调区域内公安机关的警务活动中无疑是最为高效的选择。然而就目前情况来看，警务协作区域的指挥决策模式完全实现集中统一并不现实。在当前情况下，警务合作机制的决策指挥系统最好采取常设协调机构与临时指挥机构结合的方式。可以首先通过商定协议的方式，事先约定警务合作的决策指挥规则,并将其组织结构、职责权限、决策方式、机构成员等内容作出明确界定。在平时状态下,通过常设协调机构将相关公安机关及其业务部门纳入到一个统一的工作体系。在战时状态下,可在常设机构的基础上启动临时的警务合作决策指挥中心，承担战时状态下区域内警务活动应急指挥的最高权限。

　　在区域警务合作的具体行动规则上，要有明确的、可操作的行动规则，才能保证警务活动在合作中顺畅运行。由于不同地域间社会管理与服务体系没有完全实现一体化，因此采用具体行动规则解决执行层面的问题，应当是在现行区域警务合作的模式下的一种可行的举措。警务合作的行动规则涉及很多业务方面。而且多数都涉及具体事项的办理流程和具体工作安排。在行动规则制定过程中，不太适宜由某一公安机关或某些部门进行集中制定。我们认为比较可行的办法是由各部门根据自身业务需求先行制定。而后再由相关公安机关将对应业务部门集中会商，最终通过统一调整的方式予以确定。同时由于公安业务范畴较广，往往难以进行“法典式”统一完善的规则编制。可以尝试采取“单行本”的方式进行规则的具体化、细致化，以增强其操作性与实用性。

　　三、着眼社会治安防控体系建设大格局，对区域警务合作机制框架的具体设计

　　针对前文所述的犯罪打击瓶颈问题，在区域警务合作机制框架的具体设计上，可以分别从改进联动侦办机制、同步强化基础工作和结对实施综合治理三个角度，对制约因素进行破解，进一步提升打击犯罪的效能。

　　（一）创新侦办模式，构建联动机制，改变各自为战的被动局面

　　目前对犯罪的侦查打击主要由犯罪地公安机关开展工作。由于职业性犯罪大多采取“兔子不吃窝边草”的异地流窜模式。因此犯罪活动往往分散在不同的公安机关辖区。鉴于公安机关现行的受立案制度，同一团伙的犯罪活动存在不同公安机关多点立案、独立侦办、各自为战的现象。因此可以适当改进相关犯罪案件的侦办模式，节约非常宝贵的警务资源。

　　一是根据犯罪活动形势发展，创新案件的侦办工作模式。一方面要树立“全警统筹、关联打击”理念，建立合成作战的侦办机制。对于犯罪地公安机关而言，要以情报信息为中心，以网上串并为着力点，以现场勘查为基础，全面收集警情信息，认真组织现场勘查。在此基础上形成以“情报、技术、侦查”三位一体的捆绑作战模式。可以采取拓展串并、专班经营的“坐席制”合成作战模式，相应简化技侦、网侦等敏感手段审批程序，深化资源共享、发挥整体合力，实现情报、侦查、技术一体化作战。另一方面可以采取设立专班、派员驻点等模式提高工作效率。特别是针对地域性职业犯罪多为系列性、团伙性案件的特点，打击策略从破个案向破系列、打团伙转变，实现“破一案、带一串”的效果。这一方式既能够使对团伙的打击保持连续性，也在很大程度上提高了工作效率、节约了办案民警的时间和精力，收到了良好的效果。

　　二是要构建公安机关的区域性联动机制。一方面是犯罪地公安机关的区域性联动。例如在珠三角等经济发达区域，建立公安机关联动作战机制。区域内公安机关要加强情报协作，组织合力打击。可以重点强化在情报研判、线索拓展、信息共享、案件协办等方面的合作。甚至在上级公安机关统筹下，根据各单位的具体情况和工作优长，组织跨省、跨市系列案件的指定统一管辖和统一侦办。另一方面要加强犯罪地和流出地公安机关的协作联动。必须在一定层面上建立两地公安机关的深度协作。强化流出地公安机关的相应职责，落实地域性犯罪重点人群的联动管理。对于有明显作案可疑的人员离开时，能够及时联系通报去向地公安机关。对犯罪地公安机关相关协作请求，能够积极给予相应协助，共同开展相关工作。

　　（二）夯实基础工作，开展技术合作，实现侦查打击的信息共享

　　从全国大格局的角度出发，通过区域间的技术合作与援助，进一步夯实基础工作，进而实现同步拓展线索资源，对于提高犯罪打击效能具有特殊的意义。

　　一是夯实基础工作，全面构建标准统一的犯罪信息资源库。可以由公安部牵头，协调犯罪输入地、输出地公安机关进行互助合作，全方位采集相关人员、犯罪特点等基础信息。在发达地区公安机关的带动和支援下，全面启动特定地区高危人员DNA和Y系数据库、指纹库、人像库等的信息资源建设。同时发达地区公安机关还要大力支援犯罪输出地组织开展地域性犯罪的分析摸排。从犯罪前科人员入手，深入调查地域性犯罪的作案手段、作案特点、活动规律、反侦察措施、犯罪链条等情况。通过信息资源的深度开发，为全国公安机关共同打击地域性职业犯罪提供基础。

　　二是完善信息资源共享机制。尽可能在全国公安机关设立统一标准的采集信息系统。即使不能实现，也尽可能在协作区域统一相关标准。对已知的相关涉案人员，要落实全方位采集其基础信息并上网共享的举措。要合理推进警务信息系统对接，尽量统一各类数据信息的接口和格式。还要在可能的情况下大力拓展社会信息采集录入，努力实现相关社会信息的共享交换。从理论上讲，构建全国公安机关一体化的信息共享平台无疑是最理想的结果。但这一目标限于各种客观因素难以短期实现。可以在尽可能在协作区域首先建立临时性的区域警务信息共享平台。可以采用犯罪地公安机关与源头地公安机关对口支援的方法，发挥发达地区的经济、技术优势，产生主动帮扶、互惠互利的效果。各地公安机关也可以首先依托已有的相关平台（如公安部云搜索、刑专平台等）进行信息交互。同时要积极推动源头地和犯罪地的公安信息系统整合，相互开放信息查询使用权限，实现警务信息数据库共享。在实践中，还可以灵活采用警务信息联网发布、定期进行重大犯罪信息通报、统一编发警务信息情报刊物等形式，促进信息情报的交流和使用，有效发挥信息资源价值和生命力。

　　（三）注重顶层设计，深度互助合作，做好孳生源头的综合治理

　　彻底遏制和根除犯罪，实际上是一个社会发展与治理的复杂系统工程。仅仅依靠某一地域的地方政府或公安机关，都是无法彻底解决的。因此要从顶层设计的层面进行相应规划，对于产生犯罪的源头问题实施综合治理，才能将犯罪彻底根除。

　　一是要在国家层面统一部署下，合理区分地方政府、公检法等不同部门的相关责任。尤其是对全国地域性犯罪的重点地区实施挂牌整治，合理分配犯罪输出地公安机关和地方政府的压力。进一步提高其主动开展打击整治和配合外地公安机关相关工作的积极性。并通过相应的规章制度，对打击地域性犯罪工作不力的地方政府和公安机关领导实行问责。

　　二是要做好犯罪输出地的社会意识引导。应当在犯罪输出地对相关的突出战果、重大案例进行广泛宣传。充分利用传统媒体和新媒体资源，以及新闻发布会、法制宣传日等形式大力弘扬正能量。通过宣传工作进一步发挥震慑犯罪的作用，有效引导社会舆论，扭转群众的错误观念。还要通过制定相关举措，积极鼓励群众举报犯罪线索，使犯罪分子失去隐藏的基础。另外，前期试点的将地域性犯罪分子交付其原籍进行审判和服刑，在一定程度上也能够起到震慑犯罪的作用。但这一举措的操作性还有待于进一步观察。

　　三是对于犯罪输出地实施综合治理，尽快改善其落后的社会环境。打击遏制犯罪，除了充分发挥政法机关的职能作用之外，还应当综合多个政府部门对犯罪输出地实施综合治理。于此同时，我们还应高度关注中西部欠发达地区的经济发展状况。不断拓宽广大群众就业渠道，解决就业择业难的问题，从源头上避免违法犯罪的扩散。只有从系统论的角度，全面改善犯罪输出地自然条件艰苦、区域经济落后、社会观念陈旧的现状，才能从根本上解决违法犯罪的孳生源头。

　　责任编辑：广汉