绍兴市公安局“枫桥指数”智能化评价体系

　　以数字技术为代表的技术革命已渗透到社会的方方面面。与此同时，中国国家治理逻辑也发生 了根本性变化，由总体支配转向技术治理。目前，利用互联网和数据技术推动国家治理向数字化方向转变、推进基层治理自身实现适应性转型已是大势所趋。党的十九大报告正式提出建设数字中国 的战略构想。

　　随着我国社会治理的重心下移，“大抓基层、大抓进出”成为公安部门的工作导向，“重心下移、 警力下沉、保障下倾”也是警务改革的共识。公安派出所作为公安系统的基层组织，是公安机关多 功能的综合性战斗实体。因此，派出所的建设不仅决定着警务改革成效，而且还影响着基层社会治理水平。有鉴于此，公安部推动了“枫桥式公安派出所”创建活动，大力发展新时代“枫桥经验”， 忠实践行人民公安为人民的初心使命，创造安全稳定的政治社会环境。

　　在此背景下，作为“枫桥经验”发源地和市域社会治理现代化试点地区的浙江省绍兴市，其公 安机关秉承实现自律和他律、刚性和柔性、治身和治心、人力和科技相统一的理念，基于科技赋能 和“整体智治”的原则，为进一步坚持发展“枫桥经验”，推进创建“枫桥式派出所”的工作，2021 年年初，绍兴市公安局在总结实施 3 年的派出所分类评估基础上，对应数字赋能和整体智治的警务 改革理念，制定了《关于建立“枫桥指数”评价体系深化“枫桥式公安派出所”分类考评工作实施 方案》，开启“枫桥指数”评估体系的建设工作。2021 年 2 月底，绍兴市公安局以上虞区分局和诸 暨市分局为试点单位，抓点做样，随后推广到全市。“枫桥指数”犹如公安派出所工作的晴雨表，通 过以评促改、以评促建，提升了公安派出所维护辖区稳定、守护一方平安、服务人民群众、推进基 层治理能力和水平的提升。

　　一、体现警务改革之术的“枫桥指数”——评价体系的构成

　　“枫桥指数”是衡量公安派出所建设的一种技术指数，既可全面反映派出所创建的质量，也能 反映具体的问题；既可用于定期考评，还可用于长时段趋势分析。

　　（一）“枫桥指数”的指标体系

　　为反映各所创建“枫桥式公安派出所”的水平，查摆原因，根据《关于建立“枫桥指数”评价体系深化“枫桥式公安派出所”分类考评工作实施方案》，“枫桥指数”包括三级指数体系：一级指 数由忠诚、稳定、安全、亲民、公正和幸福六个核心内容构成，此六大模块又设有 30 个二级指数、 110 个三级指数，旨在实现工作项目化、项目清单化和清单责任化。

　　六个核心指标的考核内涵如下：“忠诚”即对党忠诚，反映的是派出所工作的“党政认可”。考 评的内容包括对党忠诚，党建统领的效果，确保党建有品牌、有内涵、有特色。“稳定”即社会稳定， 对应的是“枫桥经验”中的“矛盾不上交”。考评的是建立和健全矛盾纠纷、风险隐患常态化排查和 评估处置机制及运行效果，确保信访、矛盾等就地化解。“安全”即辖区安全，对应的是“枫桥经验” 中的“平安不出事”。考评的是系列平安创建、重点人事物管控机制的执行效果，确保警情下降，不 发生重大案事件。“亲民”即亲民爱民，对应的是“枫桥经验”中的“服务不缺位”。考评的是推广 “越秀管家 APP”，优化窗口功能，简化流程，缩短时限，拓宽渠道，推进上门服务的效果和质量， 确保警务以人民为中心。“公正”即执法公正。考评的是制度执行、执法办案的公正公平以及检查督 导的效果和质量，确保群众满意。“幸福”即民警幸福。考评的是落实“八小工程”，基层减负增效 和待遇向基层倾斜的效果和质量，确保增进基层民警的幸福感。

　　（二）“枫桥指数”的模型架构和数据生成

　　作为一种完全智能化的“枫桥指数”，它不仅是一个评价指标，而且是将包括问题发现、整改修正等业务闭环也融入到指数的模型架构之中。

　　1、模型架构与引擎搭建

　　有别于以前的评估体系，“枫桥指数”打通公安系统内外的各种数据，基于各平台客观的即时性和历时性数据，通过数字化转换自动生成最终的指数得分。其整体框架如下：

　　图 1 显示的是“枫桥指数”的生成流程。借助互联网和大数据分析，“枫桥指数”整合了公安内 部的流动人口平台、重口管控平台、队伍正规化平台、派出所模块平台、智慧民意感知中心、“三度 三感”社会化访评平台等数据，以及诸如“浙政钉”、基层治理“四个平台”的社会数据。通过各个 领域数据的贯通与集成，最后通过图 2 所示三大引擎——数据流引擎、智能分析引擎和策略调度引 擎——进行数字化转化和计算，最终生成各派出所的考评得分。与此同时，系统还会自动生成一些 “预警数据”，不仅可以反映具体的领域、问题所在，而且还具体到派出所、社区民警。

　　2、业务闭环模块

　　当平台数据发现具体问题后，管理员会及时反馈到当事派出所和社区民警，要求其限期整改， 系统会依托已有的智慧民意感知中心平台对警情案件、信访治理、警务服务等进行远程督查，最终 的整改结果也会上传到数据平台进行重新评估，通过后才算流程结束（见图 3）。

　　图三 “枫桥指数”的业务闭环模块

　　（三）“枫桥指数”的技术性特征

　　作为一种智慧警务创新，“枫桥指数”体现了一下技术性原则：

　　第一，智慧性原则。随着社会经济的快速发展以及人民群众对美好生活的多元需求，社会治安 构成要素和服务要求日趋增多，但警力资源并无相应地增加，这个警务工作带来了很大压力。同时， 随着互联网、移动通信、大数据等技术的高速发展，警务工作获得了技术的赋能，呈现出新的发展 特征①，出现了警务智能化。与以前指数的主观赋值或基于问卷调查的延时数据不同，“枫桥指数” 完全以大数据、云计算、人工智能、移动互联网、物联网等技术为支撑，自动抓取派出所工作流程 数据和社会平台的结果数据，更具客观性和精准性。

　　第二，问题性原则。特色警务创新必须建立在问题意识基础之上，先发现问题、分析问题，然 后发展出以问题为导向的警务创新。“问题导向是一种鼓励和帮助警察机构的全体成员积极主动地参 与解决问题的警务方法”②。“枫桥指数”是以构建大数据驱动下的现代警务模式，创建与全国市域 社会治理现代化试点合格城市相匹配的基层治理新格局，创新新时代“枫桥经验”是其问题意识， 通过指数综合测评既可反映组织体系、制度规定、工作方法内生性性的问题，也反映民意感知、社 会期待、技术突破等外生性的情况。

　　第三，系统性原则。特色警务创新是一项复杂的系统工程，相关的改革采取有重点、有针对性 地集中突破不失为一种可行方略，但任何警务改革不仅涉及到自身管理体制改革与工作流程的转变， 还会涉及到相关部门关系与体制的调整。作为一种衡量公安派出所工作的技术手段，“枫桥指数”的编制和运行是基于系统论视野，站在全局的角度，从具体问题入手，以平台整合为嵌入点协调公安 机关内部各相关部门、公安机关与其他政府部门、社会组织等各种关系，提升指数的客观性和引导 的有效性。

　　第三，效率性原则。除了目标和技术手段外，任何创新和改革还应有对效能的考量，效率是投入与产出的比例问题，这包括行政管理效率、接处警效率、纠纷化解效率、执法效率和提供服务效 率等。特色创新必然会牵涉财政成本、人力成本和行政成本等，能否用单位成本创造出比之前更高 的收益就成为评判警务创新成效的关键标准之一。“枫桥指数”通过技术赋能，既可以即时性的数据及时地反映派出所的警务质量，也可通过历时性的数据发现系统性的问题，从而达到智慧警务的效 能目的。

　　二、体现警务改革之道的“枫桥指数”

　　“枫桥指数”是一种技术治理方式，反映的是警务改革中的数字赋能、整体智治之技术路径。 然而，透过“枫桥指数”的编制思路，我们可以看到，该路径还体现了道术相济、以道驭术的逻辑。 其中最重要的“道”是新时代中国特色的社会主义警务的定位——“党政认可、群众满意”，新时代 “枫桥经验”的内涵——“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”。

　　第一，“枫桥指数”坚持政治性原则。党的领导是中国特色社会主义的最本质特征和最大优势。 “公安姓党”也是中国特色社会主义警务的政治本色。在新的形势下，如何更好地通过党建统领警 务创新，发挥党的领导力、凝聚力和辐射力，是新时代特色警务创新的根本保证。“枫桥指数”中的 “忠诚”指标体现的就是这种根本之道。

　　第二，“枫桥指数”体现了公安的人民性原则。“人民公安为人民”是我国警务制度的本质属性。 任何警务创新都要以人民为中心，以提升人民群众的获得感、幸福感和安全感为目的。“枫桥指数” 中的稳定、安全、亲民和公正等指标都是这种本质之道的技术反映。

　　第三，“枫桥指数”反映了时代性的要求。任何警务创新都必须以把握所处时代特征为前提。首 先，十九大报告提出中国特色社会主义进入了新时代，这对警务工作工作提出了许多新要求。其次， 我国已进入全面打造共建共治共享的社会治理格局的阶段。作为社会治理重要力量的公安机关，如何构建既体现多元共治，同时又能更高效得融入国家治理、市域社会治理和基层治理之中的的警务 模式就成为警务创新的战略性目标。最后，风险社会是当代社会的一个基本属性。如何做到及时、 准确地预警风险、化解风险和处置风险应当是警务创新的战术性目标。这些均是编制“枫桥指数” 中的稳定、安全、亲民、公正等二级指标下诸多三级指标的依据，是时代性治理之道的体现。

　　第四，“枫桥指数”还体现了发展性原则。这首先表现为制度和体系的发展性。任何警务创新 都必须建立在之前经验的基础之上，而且还应具有一定开放性。其次还表现为能为民警个人和队伍的发展提供平台，警务创新也要顾及他们的个体发展之需。“枫桥指数”是在绍兴市公安系统推行三年的派出所综合考评基础上的创新，同时，指数中的一级指标“幸福”即是民警的幸福感。

　　三、“枫桥指数”的运用和效果

　　绍兴市公安局高度重视“枫桥指数”的编制和运行，坚持高位推动，坚持结果导向，实现改革破题。

　　（一）统分结合，一体评估

　　综合考虑有效警情、打击处理、基础要素和人口底数等区域性差异，绍兴市公安局将全市 92 个 校区派出所分成一、二、三类所，实施分类评估，分别排名，确保公平与公正。

　　（二）一网评估，一同评判

　　“枫桥指数”通过智能化平台进行数字化赋分，努力做到全面客观公正地反映“枫桥式公安派出 所”创建情况。同时，绍兴市公安局还初步形成了“6432”的评判模式。“6”即前文提到的 6 个核 心指数，“4”是指“周评估、月评测、季评价、年评定”4 种考评方式，“3”是 3 个类别的派出所， “2”是指对派出所整体及社区民警 2 个层面的综合评判。“枫桥指数”既重视评估过程，还重视评 估结果。评判的结果包括成绩排名、预警、问题和动态分析等（见下图 4）。

　　图四 “枫桥指数”的一网评估与一同评判

　　（三）指数运用，一并评审

　　“枫桥指数”不单是对工作的评价，更重要的还是推动派出所工作提升的指针。绍兴市公安局 结合“枫桥指数”的评估结果，及时发现、评审和解决其中的共性问题。

　　在试点的上虞区公安局，通过“枫桥指数”的运用、评审和整改，逐渐成型了以“两队一室” 为基本架构、以“动中备勤、精准防控、有警处警、无警基础”为核心的派出所主动勤务模式。具体来说，他们结合前期的创建工作和“枫桥指数”的问题发现，解决了六个方面的问题：1、解决了 警务理念不现代的问题；2、解决了派出所主责主业不清的问题；3、解决了被动勤务模式的问题；4、 解决了民警沉不下去的问题；5、解决了基层社会治理中的单打独斗问题；6、解决了对民警的保障 不够的问题。

　　作为一种智慧警务的尝试，“枫桥指数”是绍兴市公安局探索出来的一种以派出所工作带动新时代“枫桥经验”警务创新的可行之路，体现了技术驱动警务的智慧警务新理念，也有着新时代中国 特色社会主义警务特性和新时代“枫桥经验”的以道驭术之支撑。因此，在实践过程中，“枫桥指数” 不仅初步实现了对现有的公安机关内部和相关的社会数据平台，以及警务工作全流程的双整合，兼 顾了警务运行的系统性、动力机制、监督机制、激励机制和保障机制，而且还对标了国家“横向到边、纵向到底”的基层治理范围指向以及中央的“治理重心下移”的要求。以“枫桥指数”评估体系牵引的“枫桥式公安派出所”的创建为我国警务现代化和基层社会治理提供了“绍兴样本”。

　　责任编辑：广汉