全面依法治国背景下的智慧立法探索与应用

　　党的十九届四中全会提出：“完善立法体制机制。坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，立改废释并举，不断提高立法质量和效率”。中共中央印发的《法治中国建设规划（2020－2025 年）》明确提出，充分运用大数据、云计算、 人工智能等现代科技手段，全面建设“智慧法治”，推进法治中国建设的数据化、网络化、智能化。 党中央这些重要文件都对智慧立法工作的未来发展提出了明确要求。司法部部署的“数字法治、智慧司法”战略也对智慧立法提出要求。智慧立法是信息时代发展的必然趋势，是中国特色社会主义 法治建设的重要一环，亦是我国推进全面依法治国的必然选择。本文通过对智慧立法的论述，厘清 智慧立法概念，回顾智慧立法源起与发展，描述智慧立法的现状与未来，对智慧立法的探索与应用做全景描述。

　　一、智慧立法的内涵与特征

　　（一）智慧立法的内涵

　　智慧立法是指以法定立法程序和规范为依据，以促进科学立法、民主立法、依法立法为出发点 和落脚点，运用互联网、大数据、人工智能等现代科技，围绕立项、起草、审查、公开、解读、评 估、清理等立法业务环节及需求，致力于实现立法活动多方位、全生命周期信息化、数字化、智能化服务的形态。

　　智慧立法是利用新一代人工智能技术辅助立法活动，实现立法者智慧与机器智能有机结合的立法工作方式。智慧立法要求立法者对智能技术熟练掌握和应用，利用个人的经验智慧与智能立法工 具有机结合，从而提高立法效率和质量。

　　（二）智慧立法的特征

　　智慧立法的显著特征体现在信息化、规范化、协同化、数字化和智能化五个方面。信息化特征 是立法业务从立项、起草、审议、公开等全流程在线办公；规范化特征是指将法定立法程序及规定 和相关立法业务管理，通过技术手段予以呈现和规范，实现立法活动的规范化；协同化特征表现为 上下级之间、同级之间相关业务信息的同步、共享、协同办公等；数字化特征表现为立法业务活动 的数字化呈现；智能化表现为大数据、人工智能等技术对立项、起草、审查、清理等立法业务活动 的智能化支持。

　　二、智慧立法建设背景

　　（一）时代背景

　　1.党中央的明确要求。

　　国务院在 2017 年 07 月印发了《新一代人工智能发展规划》，从战略态势、总体要求、资源配置、 立法、组织等各个层面阐述了我国人工智能发展规划。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于 全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出：要推进政务工作的信息化，加强互联网政务 信息数据服务平台和便民服务平台建设。中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025 年）》 中对加强科技和信息化保障提出要求，充分运用大数据、云计算、人工智能等现代科技手段，全面 建设“智慧法治”，推进法治中国建设的数据化、网络化、智能化。

　　2.法律科技蓬勃发展。

　　一方面国家投入大量经费用于智慧司法建设，如十三五期间投入 12.866 亿元投入到司法专项， 司法专项主要用来支持应用于司法行政相关的智能化的各种产品和应用的研发。2021 年“立法公 众意见综合分析与法律条文智能审查技术研究”被列为十四五国家重点研发计划“社会治理与智慧 社会科技支撑”重点专项申报项目。另一方面，资本市场对法律科技领域的投资热情不断增长。2016 年，全球法律科技领域的总投资约为 2.24 亿美元；2017 年与 2016 年相比基本持平，总投资约为 2.33 亿美元。但是到了 2018 年却出现了爆炸性增长，总投资高达 16,63 亿美元，同比增长更是达到了 613%。2019 年，法律科技领域的投资增长势头仍然非常强劲，总投资额约 18.3 亿美元。这种增长 说明随着法律科技产品和服务的应用越来越广泛，投资者对法律科技行业的商业模式和发展前景的 认可度越来越高。资本投入催生了法律科技公司的诞生，从 2009 年到 2016 年全球法律科技公司从 15 家增长到了 1164 家，在国内除了北大法宝、华宇等创立较早的法律科技公司，近些年来又出现 了法蝉、无讼、新橙科技等一大批法律科技公司。

　　（二）现实需求

　　1.应对立法工作业务痛点的迫切需要。

　　立法专业人员数量少，业务水平与立法工作新常态不相适应。公众对立法工作参与热情的日益 高涨，也给立法工作者带来了工作上的挑战。规范性文件备案审查工作任务越来越重、要求越来越 高。无论是地方党委机关、人大常委会机关还是政府机关，都担负着规范性文件备案审查的任务。 如何保证及时发现并纠正备案的规范性文件之中存在的问题，切实提高备案审查工作质量和效率， 是各个备案审查主体面临的共同难题。此外，在立法的科技赋能上，能够辅助立法人员有效提高工 作效率的工具目前还应用的比较少。面对上述诸多立法业务员痛点现实问题，迫切需要以互联网、 大数据、人工智能等新兴技术为基础的智慧立法系统的支持，完成立法中的大量耗时耗力的基础性工作，提高立法质量和效率。

　　2.立法决策论证需大数据分析技术的支持。

　　目前的立法工作对大数据的运用还很不够，对许多问题的立法决策量化论证不够，还处于模糊 处理，停留在半定性半定量的状态。立法决策要充分运用大数据,帮助了解和驾驭实际情况,经过充 分论证,做好“定量”分析和“定性”判断。只有建立在“定量”基础上“定性”,才可能合理,才能 更具合理性和说服力,才能真正让群众信服。由于缺乏有效的大数据分析辅助决策论证系统，当前 的立法工作面临着在决策论证时，缺乏足够的数据分析样本或者海量数据难以准确、全面评估分析 等问题，由此可能导致问题把握不准确、对事物认识不深刻，所公布之法不解决问题等现象。因此， 加强立法决策论证，提高立法的科学性，必须借助以大数据分析为主的科学技术的支撑。

　　3.立法机关信息化、智能化建设的步伐有待加快。

　　一方面立法工作信息化、智能化建设的步伐有待加快，另一方面如何将人工智能技术应用于法 规草案起草和审核、规范性文件备案审查，还是其中的弱项。而当前立法工作迫切需要先进的智慧立法系统的支撑和辅助,通过专业化智能化立法辅助工具和协同平台，全方位提高立法工作的质量和效率。

　　三、智慧立法源起与发展

　　（一）思想孕育阶段。

　　在国内，利用科学技术辅助立法工作的研究和探索可追溯到 20 世纪 80 年代钱学森教授提出的 “法治系统工程”。这是首次提出法治系统工程的概念并将其纳入系统科学的体系中。1983 年龚祥 瑞、李克强在《法学杂志》发表了《法律工作的计算机化》一文，颇有预见性地指出，法律工作者 使用电子计算机不仅可以节省大量时间，提高工作效率，更重要的是能够全面掌握和分析各种有关 情报。计算机技术的运用从速度和质量两个方面都对法律工作者有极大的帮助。立法者根据其提供 的大量的法律资料和情报可以对最新的情况不断地进行分析，作出预测。实践中已不适用或部分不 适用的法律和规章经常性地作出及时的修改和废弃；尤其是使十分注重实际的刑事法律可以灵活地 适应犯罪的变化形式，而不需要经过长期的考察才能作出修改。电子计算机还是法律信息、情报加 工的有力工具。通过对用自然语言形式表现的法律条文进行信息——逻辑加工，将会逐步产生一种 新的法律语言，这必将会提高法律条文的精确度，使之更加规范化、通用化。1985 年，钱学森教 授在《政法论坛》上发表《现代科学技术与法学研究和法制建设》一文，指出在法律事务中，也可 以运用人工智能、知识工程和专家系统，并提出可运用计算机的逻辑推理技术来检查法律系统是否合理、完善、周密。

　　（二）探索实践阶段。

　　1985 年，我国第一个法律信息检索系统在北大法律系诞生，这是“北大法宝”的前身。20 世纪 90 年代以来伴随着电子政务系统的建设发展，法律数据库、互联网+OA 系统等逐渐在立法领域投入 使用。2008 年北京大学赵晓海在《构建法律信息服务的新模式----以“北大法宝”数据库为例》中 指出，随着我国法治化进程的推进，国家大规模的立法活动和大量涉法行为的产生，在立法、司法、 执法等领域都离不开法律信息的基础作用。2009 年浙江人大常委会法工委开发了立法专门工作系统， 尝试通过该系统实现立法的流程管理、立法时相关文件的检索查询等功能。

　　（三）以互联网、大数据、人工智能等技术为基础的全面建设和应用阶段。

　　2014 年天津人大常委会法工委与北大英华公司合作，并以“北大法宝”数据库为基础，共同研发了一套具有人工智能雏形的规范性文件备案审查系统，②该套系统以北大法宝数据库为基础，利用现代信息技术初步可实现相关上位法的比对分析，并且以敏感词设置和提醒形式，辅助立法工作人员快速定位审查内容和找到审查依据，对立法工作起到了一定的辅助作用。2016 年底，全国人大法 规备案审查信息平台正式开通运行。新中国成立以来我国所有现行有效的行政法规、地方性法规和 司法解释都已全部按统一格式完成电子报备，备案审查工作的信息化、智能化建设加速推进。伴随 着大数据、人工智能等浪潮的兴起，党中央、国务院先后多次发布文件明确指出要开发适用于政府 服务和决策的人工智能系统。全国范围内围绕立法业务各方面的信息化、智能化建设工作迅速开展， “智慧人大”“智慧司法”等信息化、智能化建设如火如荼地进行。在此背景下，通过与各地人大、 司法厅局、国家部委、高校等在立法领域的深度合作，北大英华公司以北大法宝数据库为基础，利 用大数据分析、自然语言处理等人工智能技术，先后为各地立法用户承建了备案审查、立法项目管 理、文件清理、智能比对、智能起草等一系列旨在提高立法工作效率、促进立法科学性、民主性等 的智慧立法系统。

　　四、智慧立法建设的现状

　　（一）智慧立法建设的初步成果

　　当前，以互联网、大数据、人工智能等技术为支撑，围绕法规立项、起草、审议、公开、备案审查、清理等立法业务环节展开的立法信息化、智能化建设已初见成效。

　　1.法规立项。

　　通过政府门户网站、微信公众号、微博等平台进行立法项目建议多渠道网上征集正在快速普及 和建设，为进一步增强立法的科学性、民主性，部分立法机关正在建设常态化立法项目储备库，社 会公众可全年随时通过互联网方式向立法机关提交立项建议，对通过各种渠道征集过来的立项建议，系统的自动分类、可视化统计、筛选过滤等功能可有效提高工作效率。当前一些法律科技公司正在 尝试利用数据抓取技术构建全国范围的立法计划数据库，通过大数据分析技术的运用，试图分析立 法热点项目，为立项及项目论证等提供参考。

　　2.法规规章起草和审查。

　　以法律法规、司法案例、学术期刊等数据库为基础，利用大数据分析、自然语言处理等人工智 能技术，致力于实现立法资料的智能检索、智能比对分析、草案纯净稿及注释稿辅助生成的智能起 草和智能比对辅助平台，已经在浙江人大、江苏人大、江苏司法厅、自然资源部、广西人大、珠海 人大、厦门市司法局等全国超 30 余家立法机关投入应用。

　　3.立法意见征集。

　　各地立法机关正在探索多渠道、多形式的立法意见征集方式，除了传统的官网发布草案征求意 见和公民邮件提交建议方式。在征集渠道上，通过微信、微博甚至抖音、头条等更容易触达社会公 众的渠道正在迅速普及，在建议提交方式上，除了发送邮件的传统方式之外，社会公众已可以通过 边阅读、边提交相关立法建议，极大的提高了意见提交的便利性和征集的有效性。为进一步体现立 法的民主性、激发社会公众的参与热情和增强草案内容的易理解性，在征求方式上一些立法机关正 在进一步探索新的征求方式，如草案公众评价和互动功能、主要规定高亮提醒、法条向法规影响实 例的转化等功能。除此之外，利用舆情分析技术，主动挖掘分析互联网上的相关意见建议也正在积 极探索中。

　　4.立法公开。

　　2021 年 2 月 24 日，全国人大常委会适应信息时代潮流，推进建设的包含法律、法律解释、有 关法律问题和重大问题的决定、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司 法解释的国家法律法规数据库正式开通。国家法律法规数据库涵盖了中国特色社会主义法律体系最 主要的内容，为社会公众提供了“看得见、找得着、用得上”的公共产品。

　　5.备案审查信息平台。近年来，全国人大常委会加快推进全国备案审查信息平台建设。

　　目前地方人大的备案审查信息平台已延伸到所有的设区的市、自治州、自治县，有的还延伸到 所有县、乡，基本实现立法主体全覆盖。可以说一网化的备案审查工作已经初步形成，智能化的立法审查工作正在加紧探索实践，全国统一的、互联互通的备案审查信息平台的建成指日可待。

　　（二）智慧立法建设存在的不足

　　1.立法业务的网络化办公程度仍然有较大发展空间。

　　相较于面向 C 端人群的各类 PC 端和移动端系统的普及和应用程度，在业务性极强的立法领域， 互联网的应用广度和深度显得明显不足，很多的立法工作仍然对人力资源有较强的依赖性，纸质报 送、线下审查依然是主要的工作方式。

　　2.立法业务全流程信息化建设仍然处于起步阶段。

　　当前围绕立项、起草、审查、公开、备案、清理等立法业务所展开的立法信息化、智能化建设 工作，也仅是围绕立法环节的各个环节展开建设，打通立法全流程的有效的信息化、智能化建设工 作仍在探索阶段。

　　3.大数据、人工智能与立法的深度融合尚未实现。

　　以北大法宝为例，研发的智能审查辅助平台，虽然已可实现上位法、同位法条款的智能比对分析，一定程度上提高了立法工作的效率，但是由于自然语言处理技术、知识图谱等发展因素影响， 其在立法智能化探索的道路上仍然有很长的路要走。

　　五、智慧立法建设存在的问题

　　（一）业务规范化和标准化需进一步明确。

　　当前在立法信息化、智能化的建设进程中存在着部分业务规范标准不明确、工作模式不统一等 情形，例如同一清理任务，各单位报送上来的结果文本，存在着形式、格式等的不统一，这使立法 信息化、特别是智能化的文本处理和识别分析难以开展。

　　（二）立法信息化、智能化建设的综合性人才缺乏。

　　当前智慧立法的建设，在研发模式上采用的是法律人才+计算机人才合作的模式。这种模式虽然 一定程度上缓解了综合性人才不足的现状，但是依然面临着法律人不懂技术，技术背景的人不懂立 法业务，导致项目和产品面临难以落地或偏离目标的风险。

　　（三）对项目建设的过程和周期认识不足。

　　项目建设流程包括，用户需求调研、用户需求分析、项目方案设计、技术开发、测试、试运行、 正式上线、持续迭代等建设过程，必要且充分的时间是项目建设成功和高质量上线的保障。然而项 目实际建设过程中，往往确存在着建设周期过短，使项目建设陷入时间紧、任务重的情形，造成业 务需求调研不充分、方案设计不成熟和匆匆上线的情形，导致项目最终难以落地或之后需要反复修 改等被动局面。

　　（四）立法智能化辅助面临技术上的难题。

　　立法系统的智能化辅助，一方面需要结构化的数据提供支持，另一方面需要依赖自然语言处理、 知识图谱等方面的成熟技术和基础，但是无论是高质量的结构化数据，还是当前的自然语言处理技 术和知识图谱，当前都面临着数据结构不足、技术发展水平达不到相应要求等问题。

　　六、智慧立法建设的对策建议

　　（一）立法相关业务的规范化和标准化建设。

　　在立法业务的规范化和标准化方面，需要自上而下建立和推动本省、本市、本机关相关业务的规范化，统一数据标准，尽可能的明确和规范工作模式，为立法信息化、智能化的建设打下良好的业务和数据基础。

　　（二）培养“人工智能+法学”的复合型、应用型人才。

　　一是通过高校教育，培养面向立法、执法、司法等信息化、智能化建设的复合型、应用型人才， 二是在立法信息化、智能化项目建设中，从立法机关和承建单位中选择具备信息化建设经验或者具 备一定基础和素养的人员进行立法系统建设方面能力的重点培养。

　　（三）重视项目建设的过程性问题，合理评估建设周期。

　　一是项目启动后，需要安排专人专门负责智慧立法项目的需求梳理、对接等建设事宜；二是在 基本明确建设需求的基础上，由富有建设经验的信息化建设专家、业务部门等人员合理评估建设周 期和项目建设风险点；三是重视项目建设的过程性问题，特别是前期的需求调研、需求梳理分析和 方案设计，保障需求调研和分析全面准确，方案成熟可行。

　　（四）积极探索和应用大数据分析及人工智能技术。

　　一是加强业务规范、规则和标准的研究和制定，为立法人工智能提供高质量的数据和明确的规 则指引；二是积极探索和借鉴国内外最新的大数据、人工智能等科技成果提升现有研发技术的水平； 三是参考、借鉴和利用智慧法院、智慧司法、智慧法务等法律科技领域的优秀经验、成果，为智慧 立法的建设提供支持。

　　智慧立法是近年来快速发展的法律人工智能应用领域，虽然其智能化水平尚不够成熟，但已经 为立法工作者提供了丰富的信息和便利的工具。随着新一代信息科技的广泛深度应用，立法人工智 能技术必将越来越成熟，最终实现人工智能与立法者智慧的深度融合，开创智慧立法的新阶段。展 望未来，立法人工智能技术必将推进科学立法、民主立法、依法立法，实现良法善治，在全面依法 治国背景下为中国特色社会主义法治建设奠定更加坚实的立法基础，为推进国家治理体系和治理能 力的现代化持续赋能。

　　公司名称：北大法宝

　　作者：武崇松（北大法宝立法研究员） 曹琴（北大法宝立法运营总监）

　　责任编辑：广汉